海峡两岸税制差异与税制协调研究——兼论平潭综合实验区先行先试“台人台税”的路径

作者：何荔春  作者单位：国家税务总局平潭综合实验区税务局

内容摘要：

中国大陆与台湾地区（以下简称“海峡两岸”）的税制差异影响了两岸之间生产要素的自由流动和资源的最优配置，不利于两岸资源的互通和互补。海峡两岸税制差异主要体现在两岸总体税制差异、具体税制的差异和税收征管制度的差异。通过实施“台人台税”举措消除两岸之间税制差异，是促进海峡两岸税制协调的创新举措。本文提出，应分三个阶段持续推进“台人台税”机制的落实，并提出构建相应的税收征管机制和税务争议解决机制的建议。

关键词：海峡两岸、税制差异、税制协调、“台人台税”

改革开放以来，交流合作是海峡两岸关系的主流。长远看，祖国统一和两岸合作发展是不可阻挡的历史趋势。当前，海峡两岸税制及税负还存在较大差异，影响了两岸之间生产要素的自由流动和资源的最优配置。税制协调对促进两岸经贸往来具有重要意义。当前大陆地区可调整思路，改变税制协调方向，采取灵活措施，消除重复课税或税负过重现象，并形成稳定预期，吸引更多台商台胞来大陆创业就业，以经济带动两岸之间社会、文化、人员往来等领域的深度融合发展。平潭综合实验区（以下简称“平潭”）处于对台最前沿。中央不但赋予平潭对台先行先试的地位，还批准平潭设立自贸区、国际旅游岛，在全国享有多区叠加的政策优势，适合开展税制协调创新研究。

一、海峡两岸的税制差异分析

总体看，海峡两岸的税制结构具有较大差异。大陆地区采用以间接税（流转税）为主、以直接税（所得税）为辅的税制结构，2018年大陆地区流转税收入大约占税收总收入的56.93%，超过税收总收入的一半，而所得税（企业所得税加个人所得税)收入仅占31.45%；（1）台湾地区则采用的是一种以所得税为主体的复合型税收制度，所得税是税收收入的主要来源，2018年所得税收入占台湾地区税收收入的46.12%，流转税收入仅占24.95%。（2）就具体税制而言，海峡两岸在增值税、所得税以及税收征管方面也存在较大差异。

（一）海峡两岸增值税比较

1.计税依据比较。台湾地区的增值税（也称为加值型及非加值型营业税）是按增值额课税与按收入总额课税的混合体。大陆地区的增值税主要是按增值额课税，即对纳税人每一阶段销售货物或劳务获得的增值额所课征的一种销售税，增值税可以由纳税人在一定期间内销项税额减去进项税额得到。台湾地区加值型营业税可以由销项税额减去进项税额得到，而非加值型营业税则类似于大陆地区之前的营业税，对部分金融业、娱乐业就其销售额按一定比例计征营业税额。

2.课征税率比较。大陆地区与台湾地区的增值税都采用比例税率，但各自的税率高低不同。大陆地区的增值税根据课税对象不同分为一般纳税人及小规模纳税人，一般纳税人适用13%、9%、6%等税率，小规模纳税人适用征收率，征收率为3%，小规模纳税人的进项税额不能抵扣。台湾地区加值型营业税的税率在5%至10%之间，目前规定是一般行业的税率为5%，小规模营业者税率为1%，且小规模营业者的进项税额可以抵扣；台湾地区非加值型营业税对部分金融业按其销售额的1%～5%计算营业税额、对夜总会及有娱乐节目的餐饮店按其销售额的15%计算营业税额、对酒店以及有陪侍服务的茶室酒吧按其销售额的25%计算营业税额。综合看，大陆地区的增值税税率相较台湾地区偏高，同时对于进项税额的抵扣也有局限性。

（二）海峡两岸所得税比较

大陆地区对企业所得税与个人所得税分别立法，分别计征；而台湾地区则合并立法（将企业所得税称为营利事业所得税、个人所得税称为综合所得税）。总体而言，两岸的所得税税制差异较大。

1.海峡两岸企业所得税比较。（1）课征税率比较。大陆地区企业所得税的基本税率为25%，对小型微利企业、高新技术企业等设有优惠税率。台湾地区营利事业所得税税率自2018年1月1日起，从17%上调至20%，起征点为12万新台币。可见，台湾地区的企业所得的课征税率较低，且设置了起征点以减轻小微企业税收负担。（2）居民纳税人认定标准比较。大陆地区规定，在中国境内成立或者虽然不在境内成立但实际管理机构在境内的企业，认定为居民企业，居民企业需就境内外所得缴纳企业所得税。台湾地区规定，企业总机构在境内者，应就其境内外所得缴纳营利事业所得税，总机构在境外而有境内所得者，只就境内所得缴纳营利事业所得税。（3）税前扣除项目比较。海峡两岸所得税税前扣除制度都已形成以全额扣除为主，限额、超额扣除为辅的模式。在保护纳税企业的利益方面，台湾地区的规定更详细。如台湾地区对广告费和业务宣传费未设置扣除限额，而设置环境保护专项资金、劳动保护费等极具特色的扣除项目。如依台湾地区“劳动基准法”规定的劳工退休准备金，或依“劳工退休金条例”提缴之劳工退休金或年金保险费，每年度在不超过当年度已付薪资总额的15%限度内以费用列支。

2．海峡两岸个人所得税比较。（1）个人所得税制模式比较。大陆地区采用综合与分类相结合的个人所得税制，主要包括综合所得、经营所得、分类所得，综合所得与经营所得可以抵减“教育、住房、养老、大病”等4类个人支出项目。而台湾地区采用以家庭为主体的综合所得税制，即将每个家庭每年各项应税所得，不分来源或者类型汇总求和，按照统一累进税率计税，可扣除项目充分考虑了纳税人本人、配偶及受抚养亲属具体情况，在医疗、捐赠、教育、社会保障等方面都予以考虑。（2）扣除额比较。台湾地区实行费用扣除的指数化管理，包括标准扣除、列举扣除、特别扣除，且部分扣除额根据消费者物价指数的上涨而相应调整，目的是为了减轻因通货膨胀带来的损害。2018年台湾地区税制改革后，标准扣除额是每人每年12万新台币、夫妻双方共24万新台币；列举扣除项目包括捐赠、保险费、医药及卫生费、灾害损失等8项，以限额扣除为主；特别扣除项目则包括财产交易损失、薪资所得特别扣除、储蓄投资特别扣除、幼儿学前特别扣除等5个项目。（3）课征税率比较。大陆地区的《个人所得税法》规定，对工资薪金所得适用3%～45%的7级超额累进税率。2018年台湾地区税制改革后，综合所得税统一采用单一的5级超额累进税率，最高边际税率为40%，最低为5%。

（三）海峡两岸税收征管制度比较

对比海峡两岸之间的税收征管制度，台湾地区较为完善。首先，台湾地区纳税申报实施过程中步骤标准化和信息化程度较高。其次，台湾地区税务审计的覆盖面广、职业化程度较高。台湾地区一般企业和居民基本都是通过会计事务所等社会中介性组织进行申报纳税。最后，台湾地区税务部门采取的是“执法服务型”机制，高度贯彻依法治税的理念，不仅在服务上实现精益求精，在管理上常常对违法事项开出巨额罚单，无论是对于企业还是个人而言，一旦发生税收违法处罚事件，违法成本极高。大陆地区与台湾地区相比，税收征管的法律体系有待进一步完善；税收的征管手段相对落后，基层税收人员执法过程中程序的标准化与合法化有待提高；涉税服务中介人员不足且部分从业人员业务水平较低。

二、海峡两岸税制协调创新与“台人台税”

（一）推动海峡两岸税制协调的必要性

1.有利于促进海峡两岸经贸合作发展。加强海峡两岸税制协调，支持平潭成为两岸人货往来的重要通道，形成以平潭为枢纽的两岸贸易中心，从而使台湾商品往北可直通长三角、京津冀，往南可前往珠三角、香港、澳门等经济发达地区，有利于促进两岸之间经贸合作发展。

2.为推进祖国和平统一贡献基层经验。由于特殊的历史原因，海峡两岸税负差异较大，信息情报交流闭塞，双重征税等问题损害台胞台企切身利益。深化海峡两岸税制协调可消除重复课税或税负过重现象，落实习近平总书记提出的“同等待遇”（3），并形成稳定预期，吸引更多台商台胞来大陆创业就业，从民间层面进一步推动两岸经贸合作交流，带动两岸之间社会、文化、人员往来等领域的深度融合发展，为祖国统一大业作出贡献。

3.增进同胞福祉，促成同胞心灵契合。开展海峡两岸税制协调是一种积极主动的有益作为，通过消除两岸之间税制差异，以短期经济利益换取长远政治利益，有利于促进海峡两岸之间人流、物流和资金流等生产要素的自由流动，为台胞台商提供更加优越的创业、就业环境，在实践中也很受台商台胞欢迎。

（二）“台人台税”是海峡两岸税制协调的创新思路

“台人台税”的定义分狭义及广义两类。狭义的“台人台税”是指基于目前财政返还手段对内地与台湾地区个人所得税负差额给予补贴，旨在让台胞在平潭（简称“岚”）和台湾地区缴纳的个人所得税实现“零税负差”；广义的“台人台税”是指实现全税种都可自主按照大陆税制或台湾地区税制择优从低纳税，构建两岸最优“共同家园”税收管理。“台人台税”的理念是在平潭近四年的政策实践中产生的。实施“台人台税”的目的，一是为了解决平潭与台湾地区之间税收上的冲突和矛盾，打破因税制差异产生的“制度壁垒”，加速推动岚台两岸生产要素的双向流动。二是持续优化对台税收营商环境，保障台胞台企正当权益，让税收营商环境成为台胞台企发展的“起跳板”，促进岚台之间形成相互沟通、协调的产业互补与分工体系。

海峡两岸税制协调的主要目的，是解决由于税制差异产生的税收冲突与矛盾，使税收政策和税收取向有共同的趋势，有效防止有害税收竞争,促进生产要素的自由流通和有效配置。平潭的实践表明，“台人台税”举措可以消除两岸之间税制差异，满足税制协调各相关主体的利益诉求并实现各方决策的均衡状态，促进海峡两岸之间人流、物流和资金流等生产要素的自由流动。因此，“台人台税”符合海峡两岸税制协调的内在要求，是海峡两岸税制协调中有效可行的创新举措。

三、推行“台人台税”促进海峡两岸税制协调

（一）实施“台人台税”的具体步骤

一般而言，以所得税为主的税制协调直接关系到两岸之间资本的流动和投资的扩张，而增值税为主的税制协调则有助于两岸贸易往来。在海峡两岸特殊的历史背景下，平潭先行先试“台人台税”更重要的是吸引台胞往来，促进资本流动，鼓励台商在岚办厂创业，共建两岸共同家园。因此，以所得税为主的协调应优先实施，其后实施增值税以及其他税种协调，以促进岚台之间商品和生产要素的自由流动，创造公平的营商环境和国民待遇。鉴于此，笔者认为，按照主动创新、分步推进的工作思路，平潭可分三个阶段持续推进“台人台税”的落实。

1.第一阶段：加大“台人补台税”工作力度，充分释放对在平潭工作的台湾地区居民个人所得税补贴效力，促进台胞往来交流。2012年福建省政府根据国务院的文件要求，明确对在平潭工作的台湾地区居民取得应税所得并在平潭实际申报缴纳个人所得税，按其实际申报缴纳的个人所得税的20%予以补贴。（4）据初步统计，2012年至2018年，实际享受补贴的台胞人数有167人，补贴金额为143.99万元，（5）对台湾同胞来岚创业就业吸引力稍显不足，政策效应还不够显著。特别是2018年台湾地区税制改革，调高了个人综合所得税的税前扣除额，如将标准扣除额从每年9万新台币提高到每年12万新台币、薪资特别扣除额从每年12.8万新台币提高到每年20万新台币、幼儿学前特別扣除额由每名子女每年2.5万新台币提高到每年12万新台币等，并降低个人综合所得税最高税率至40%，台湾地区个人所得税负明显降低。因此，为进一步增进台胞福祉，考虑目前个人所得税收入中央与地方6:4的分成比例，建议可将现行个人所得税补贴比例由20%调整为40%，减少海峡两岸个人所得实际税负差距，更好地激发台胞来岚就业创业热情。

2.第二阶段：推动“台人台企补台税”尽快落地，全面拓展惠台政策红利效应，推动台企集聚壮大。台湾地区营利事业所得税的起征点为每年12万新台币，年应纳税所得额超过12万新台币就全部纳税额按20%计征，而大陆地区企业所得税税率为25%，考虑到海峡两岸之间税收情报交流渠道不畅以及两岸之间企业所得税允许扣除项目差异较大等问题，可简化操作，着重从税率方面测算税负差额。即比照对台居民个人所得税税负差额补贴做法，对台资企业先行先试企业所得税税负差额财政补贴政策。第一，考虑到企业所得税收入实行中央与地方6:4的分成比例，建议对注册在平潭年应纳税所得额在12万元新台币（汇率换算按照当年汇率，下同）以下的台资企业，按其实际申报缴纳企业所得税的40%予以补贴，最大程度营造海峡两岸趋同的税制环境，进一步扶持小型微利台资企业在大陆地区发展。第二，对年应纳税所得额超过12万新台币且按25%税率计征的台资企业，按其实际申报缴纳企业所得税的20%予以补贴。由于台湾地区一般企业适用税率为20%，大陆地区适用税率（25%）比台湾地区约高20%，因此建议对台资企业按其实际申报缴纳企业所得税的20%予以补贴，减少海峡两岸实际税负差距，全面拓展惠台政策红利效应。

3.第三阶段：力争实现“台人台企交台税”，努力发挥亲台税收效用，开创海峡两岸税收协调新模式。借鉴增值税先征后退政策，通过财政补贴弥补全税种税负差额。台胞台企可自主从优适用两岸税制，精准测算并通过财政补贴的方式弥补由税制不同产生的税负差额，具体实施程序如下所述。首先，台胞台企先以大陆地区的税制缴纳税款，并自行测算与台湾地区的税负差异；其次，提交税负差额退税申请和由台湾地区或者大陆地区会计师事务所出具的税务测算报告，税务测算报告的内容应包括纳税人（即申请人）的基本状况、应税所得项目和金额、适用税目、免税金额、应纳税额，并演示详尽的税款测算过程。该测算报告必须同时具备纳税申请人签署和该会计师事务所或个人执业核数师/会计师的印章或签署；最后，由税务机关专职部门审核税负差额退税申请，比对税务测算报告和实际税款缴纳情况，在规定的时限内出具审核报告，台胞台企可凭审核报告申请退税。

（二）建立适用“台人台税”的税收征管机制

平潭可在征管机构设置上先行创新，设立一个专门机构，配套专门的税收征管机制，更高效地完成对台税务工作。该机构主要职责如下：一是负责处理两岸涉及税收的日常事务。配备专业人才梯队，明确职责，专职处理涉台税收的日常事务，保证“台人台税”的职能履行。二是负责开展对两岸税制协调中战略问题的专项研究。研究两岸税制中存在的差异，区域经济一体化的税收问题，避免偷漏税以及双重征税的问题，两岸税收优惠问题和征管实务中遇到的其他问题，等等。三是负责涉台税收信息的收集，建立反避税沟通机制。加强情报交流，主动与台湾地区税务局开展资讯交流，选拔优秀人员入驻台湾地区担任税务观察员；负责税收信息的收集和税务问题的处理，及时交换境外所得税收抵免数据，解决双重征税问题，构建互动分享的交流合作机制；建立反避税沟通机制，促进与台湾地区税务局在税收征管方面的合作，尤其是要分析台湾地区税制结构的变化，力争与台湾地区税务局达成征管合作协议，提高反避税工作效率。四是负责引入台湾地区专业会计审计机构，推动“一岛两标”（6）建设。结合“一岛两标”探索实践，率先推进对台湾地区会计师的执法互助、结果互认，即台湾地区会计师通过相关考核后，可为平潭企业提供税务筹备、鉴证和申报服务，并且台湾地区会计师可在平潭担任合伙人，开设税务师事务所或会计师事务所。

（三）建立适用“台人台税”的税务争议解决机制

“台人台税”实施后，预计跨越岚台两岸经营或工作的纳税人将逐渐增加。由于海峡两岸实体税法的差异及税收征管体制的不同，“台人台税”实施后不可避免地会产生涉税争议。在解决处理涉台税务争议机制问题上，建议由政府成立官方的专门协作机构，负责协调解决平潭区域内涉及台胞台企的税务争议，对于无法协调的税务争议如涉及行政诉讼的争议，则通过专门的仲裁程序加以解决，切实保护纳税人权益。

参考文献

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责任编辑：温彩霞