无国界税务审计：打击国际逃避税的新举措
2015年7月，经济合作与发展组织（OECD）和联合国开发计划署（UNDP）共同提出无国界税务审计（Tax Inspectors Without Borders，TIWB）项目。该项目通过向发展中国家税务机关派驻具有实务经验的税务审计专家，共同帮助发展中国家开展税务审计及处理相关国际税收问题，以打击跨国企业逃避税行为，进而提高发展中国家税收征管能力。该项目自实施以来成效显著、影响力迅速提升，吸引了越来越多国家的加入。2020年9月28日，OECD发布《无国界税务审计年度报告（2020）》，回顾了2019年1月至2020年6月期间无国界税务审计项目取得的成效，并明确了未来的发展目标。该报告是在前所未有的全球公共卫生危机及由此引发的经济危机背景下发布的，客观地陈述了新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）影响下无国界税务审计项目面临的新挑战。本文对该项目取得的成效进行了总结，并基于上述挑战提出应对建议。
一、无国界税务审计基本情况
无国界税务审计项目依赖于参与者的紧密合作，最终目标是为了提高发展中国家税务部门的征管能力（特别是审计能力）。无国界税务审计通常的程序如下：东道国提出需要外国专家帮助其现场审计的需求，合作方税务机关选派具备专业技能的专家参与税务审计和提供直接援助，捐助方确保这些项目有足够的资金支持，无国界税务审计秘书处（以下简称“项目秘书处”）负责相关项目的协调工作。
每一个无国界税务审计方案都是定制的，其架构和预期效果取决于东道国的具体情况以及项目秘书处对东道国需求优先程度的排序。一般而言，大致需要一到两周的时间进行实地考察，以更好地评估、计划和执行该税务审计方案。典型的无国界税务审计包括无国界税务审计专家（在某些情况下也可以是项目秘书处人员）对东道国进行4至6次的实地考察，与东道国税务官员共同确定审计范围、审计目标，选择需要检查、研究和分析的案件，并与纳税人进行充分沟通，最终发布税收评估报告。此外，最后一次实地访问还应征求东道国主管税务官员意见，询问其对前期商定的短期、中期和长期指标评估以及整个方案是否存在异议。大多数无国界税务审计从开始立项到结束的周期为12个月~24个月不等，平均结案时间为20个月。具体流程见图1。
二、无国界税务审计取得的成效
(一)打击跨国企业逃避税成效显著
《无国界税务审计年度报告（2020）》指出，截至2020年6月30日，基于无国界税务审计的协助，东道国税收审计收入共增加5.365亿美元，税收评估收入共增加18.446亿美元，有力打击了跨国企业的逃避税行为，特别是发展中国家中跨国企业的逃避税行为。随着越来越多无国界税务审计项目的完成，其税收增收效应还将进一步增强。值得注意的是，由于税收评估、审计报告出具的时间存在滞后性，一些案件的审计结果未包括在上述数据中。从区域层面看，亚洲税务审计增收0.587亿美元，税收评估增收0.589亿美元；非洲税务审计增收3.541亿美元，税收评估增收15.878亿美元；东欧税务审计增收0.016亿美元，税收评估增收0.661亿美元；拉丁美洲和加勒比海地区税务审计增收1.221亿美元，税收评估增收1.318亿美元。从上述数据可以看出，非洲收入增长较多，无国界税务审计项目在该地区的成效尤为明显。
（二）税务人员技能和纳税人纳税遵从度均有所提升
一方面，该项目提高了参与方税务人员的专业技能。根据东道国税务机关的反馈，参与项目的工作人员技能和能力有所提高，审计人员对国际税务审计的信心正在增强。近期项目秘书处对52名税务审计人员在无国界税务审计项目开始和结束时开展的自我评估亦显示出一致的结果。在自我评估中，当地税务审计人员在项目实施前后对11个类别的能力进行了评分。结果显示，审计人员各方面能力平均增长幅度为33%，其中国际税收知识增长56%，风险评估知识增长52%，这两项增长幅度较为明显。另一方面，该项目提高了纳税人纳税遵从度。项目秘书处从部分国家获取的数据表明，实施无国界税务审计项目后，纳税人的合规情况有所改善，跨国企业对税务机关提出的涉税信息报送要求回应更为积极，向税务机关报送的涉税信息也更加准确。
（三）为东道国开展国际税务审计提供最佳实践
为了提高发展中国家税收能力建设，国际专家提供的经验和外部观点可以帮助东道国改进本国审计程序，分享最佳实践。在现场审计中，无国界税务审计专家可以帮助东道国开发新的或更为完善的程序和工具，如制定或完善转让定价审计手册，开发新的风险评估工具，以及制定国内税法解释的指导性材料和实务说明，发布与转让定价有关的系列文件。上述这些程序和工具有助于加强税法适用的一致性，提高税收确定性和程序透明度，同时也丰富了东道国税务机关的知识储备。
（四）无国界税务审计项目需求逐年增长
由于东道国政府对开展无国界税务审计项目的积极性较高，近年来无国界税务审计项目的覆盖范围不断扩大，各区域无国界税务审计项目分布见图2。2019年共有23个新项目启动。2020年上半年，尽管受新冠肺炎疫情影响，但仍有7个新项目启动。2019年至2020年上半年，亚太地区启动的项目数量翻了一番，非洲地区的项目数量仍占项目总需求量的一半以上。无国界税务审计项目的开展离不开与其他机构的合作，非洲地区项目数量占据“半壁江山”，充分说明非洲国家税务机关与区域性合作伙伴、非洲税收征管论坛、欧盟委员会、OECD和世界银行集团建立了良好的合作关系。2019年，无国界税务审计专家共执行91次任务，比2018年增加15%；2020年上半年共执行46次任务。
无国界税务审计项目需求增长的另一个标志是项目秘书处收到的官方援助请求数量逐年增长。2019年秘书处共收到29份援助请求，2020年上半年收到10份。在39份请求中，有20份请求已经开始执行。由于项目秘书处和美洲税务管理中心（CIAT）的合作日益密切，2019年来自拉丁美洲和加勒比海地区东道国的请求增加了50%。来自非洲的援助请求占比一直居高不下，未来仍将持续增长，其中一半以上的请求是东道国提出的二次请求，即在首个无国界税务审计项目完成后，又提出新的项目需求。这充分反映出东道国税务机关对该项目的满意程度。截至2020年6月底，已完成的无国界税务审计项目为40个，正在进行的项目为39个，即将实施的项目为19个，共涉及全球44个税收管辖区。
三、无国界税务审计所面临的挑战
（一）非通用语言税务审计专家缺乏
随着无国界税务审计项目在全球范围内不断拓展，各国要求增加工作语言多样性的呼声也日渐强烈。当前，擅长阿拉伯语、蒙古语、葡萄牙语和乌克兰语等语言的税务审计专家非常缺乏，一定程度上影响了审计效果。项目秘书处正在努力解决这一问题，尝试由税务审计专家外的其他专家提供协助，该专家需具备必要的语言能力且了解当地文化背景，同时聘请合格的口译和笔译人员协助完成审计。这一新的团队合作模式已在埃及、蒙古和乌克兰顺利实施。
（二）相关行业部门专家紧缺
随着东道国税务机关对特定领域无国界税务审计项目需求的日益增长，相关专业领域内经验丰富的行业专家也成为紧缺人才，特别是采掘、制造、电信、金融和旅游行业对专家的需求尤其突出。以非洲国家电信业税务审计需求为例，近年来非洲电信部门的迅速发展使该区域电信方面的投资、收入和用户数量均显著增长。截至2018年年底，撒哈拉以南非洲的移动电话普及率已达到4.56亿独立移动用户，占该区域总人口的44%。预计到2025年，这一数值将达到6亿人，占该区域总人口的50%。据麦肯锡咨询公司报道，中东和非洲的电信行业“拥有远高于全球平均水平的增长和盈利能力，贡献了该行业近20%的全球经济利润，移动宽带用户超过10亿”。尽管电信行业的收入和业务量都在增长，但前期全球对发展中国家这一行业的税收风险关注较少。目前，非洲和其他发展中国家主管税务当局已开始关注电信行业中通过转让定价、人为规避构成常设机构、混合错配安排等方式侵蚀税基和利润转移问题。一些国家表示，目前如何对电信行业的纳税情况进行精准审计仍存在一定挑战。因此，深入了解发展中国家电信行业的税收风险，通过精准打击电信行业跨国企业逃避税行为，做到应收尽收，逐步缩小发展中国家与发达国家间的税收差距，对发展中国家而言至关重要。2019年10个东道国税务机关要求无国界税务审计项目对电信行业提供援助，目前项目秘书处正在向非洲五个税务机关给予电信行业审计协助。与该领域强烈的需求相比，行业专家十分紧缺。
（三）新冠肺炎疫情影响现场审计的正常开展
自2020年3月以来，受新冠肺炎疫情影响，无国界税务审计项目现场审计任务无法正常开展。虽然东道国税务机关、合作方税务机关和专家们一直在积极进行远程交流，通过视频会议和其他安全工具发起远程任务，以维持绝大部分项目的执行，但对于那些必须面对面接触和实地调查的新项目，仅靠远程支持或在线案头审计还远远不够，有些审计项目如果不进行实地核实，仅通过案头审核很难得出相应结论。
四、思考与建议
无国界税务审计项目在打击跨国企业逃避税，特别是帮助发展中国家增加税收收入，促进其经济尽快从疫情影响中恢复，发挥了极为关键的作用。诚如联合国行政官员斯坦纳先生所言：“无国界税务审计项目通过增加发展中国家的收入，有助于发展中国家向绿色、可持续的经济发展转型。”目前，该项目的实施范围正在向涉税犯罪、信息交换、税收协定领域拓展，后续成果值得期待。但如前所述，该项目的发展面临一系列挑战与困难。对此，笔者提出以下几点建议：
（一）拓展合作方税务机关，进一步加强“南北合作”
截至目前，全球共有18个合作方税务机关参与无国界税务审计项目，其在帮助东道国税务机关打击跨国企业逃避税方面起到极为重要的作用。随着全球无国界税务审计项目请求不断增加，需要更多税务机关参与进来。从现有合作方税务机关的组成看，肯尼亚、南非、印度、墨西哥、尼日利亚、摩洛哥、印度尼西亚、智利等发展中国家税务机关占比为40%左右。由于发展中国家，特别是南部非洲、南美等区域所属的国家之间在历史、经济、文化背景方面存在较多共同点，地理位置也较为接近，因此，“南南合作”成为目前该项目的主要合作形式。但从打击跨国企业逃避税的实效性角度分析，发达国家中跨国企业较多，在税务风险评估、信息管税、大企业税务审计等方面经验较为丰富，专家型人才资源也相对较多。因此，如果能有更多的发达国家作为合作方税务机关参与无国界税务审计，为相关项目提供专家支持、共享先进信息技术手段，并为项目审计人员提供各类技能培训，将使该项目的成效更加显著。
（二）适当扩充专家库成员，加强团队能力建设
目前，联合国无国界税务审计专家库成员主要为税务官员，专业领域的行业专家较少。鉴于许多发展中国家对工业和第三产业领域专家的需求较大，建议专家库成员适当增加采掘、制造、电信、金融和旅游等行业的专家，并请这些行业专家对税务官员定期开展线上或线下形式的知识培训，助力税务官员更多了解行业知识，掌握基本的行业运营模式，以便更精准地发现税收风险点。同时，积极招募既懂税收又熟练掌握小语种的复合型人才，扩充专家库成员。此外，在选派专家参与无国界税务审计项目时，应事先对专家（特别是行业、语言类专家）的从业背景进行调查了解，实行回避制度，确保无国界税务审计的公平公正。
（三）制定税收风险指南，定期公布无国界税务审计案例
无国界税务审计项目的最终目标是提高发展中国家的税收征管能力，应充分利用国际团队的专家力量，以干促学，切实提高发展中国家税务人员各方面的能力。笔者认为，项目秘书处应对已经完成的40个项目进行归类整理，分行业梳理税收风险点、审计重点，并定期在无国界税务审计官方网站公布相关案例，形成类案检索指导，便于各国税务机关参照。同时，也可在OECD的知识共享平台（Knowledge Sharing Platform）增设案例分享课程，供全球税务机关学习。
（四）提高纳税人信息传输的安全性，防止敏感信息泄露
在纳税人信息保密工作方面，项目秘书处开发了基本的信息安全工具并制定了保密协议，确保有足够的措施保护纳税人的信息安全。项目秘书处起草的保密协议条款均为标准格式条款，参与该项目的专家需要签署保密承诺。但受新冠肺炎疫情的影响，无国界税务审计专家只能进行线上审计，以致一些信息需通过电子邮件传输、在互联网交流平台分享，增加了纳税人信息泄露的风险。由于方案一般涉及东道国税务机关和专家之间的远程数据共享，一旦信息外泄，不仅损害相关纳税人利益，还将影响无国界税务审计项目线上审计的正常开展。因此，在严格管理重要涉税信息的同时，积极开发涉税信息传输的机要通道，进一步确保信息传输的安全性。如可借鉴税收征管论坛（FTA）关于税收情报交换的做法，建立统一传输系统（Common Transmission System，CTS），保护数据安全和纳税人的涉税信息。
（五）积极外派税务审计专家，贡献中国智慧
鉴于无国界税务审计主要是针对发展中国家税收征管能力建设的项目，我国既是发展中国家，也是“一带一路”倡议国，又具有较为丰富的跨省审计实践经验。笔者认为，我国可以考虑向联合国无国界税务审计专家人才库推荐税务审计专家，分享审计经验，参与联合审计，帮助发展中国家特别是“一带一路”沿线的发展中国家提高税务审计能力，这也与“一带一路”税收征管合作机制所制定的帮助发展中国家提高税收征管能力的目标相契合。
