透视全球最低税的六个角度（下）

     五、角度五：实质为何

　　（一）百年跨境所得分配原则的重大调整

　　随着经济全球化、数字化程度的加深，跨境所得的分类愈发困难，价值创造的国别界限更加模糊，跨国公司近七成的内部交易是半成品，全球价值链动辄涉及几十个国家、上百道工序，所得在这些国家和环节如何量化分配成为难题。同时，随着无形资产成为价值创造的决定性因素，加之西方国家对无形资产定义的不断放宽，在来源国的生产经营所得尤其是高利润的回报中，居民国的无形资产应该取得多少合理回报成为难点。数字手段的运用又使居民国的跨国公司可以降低来源国公司的职能和风险，跨国集团通过远程手段提供共享服务、风险决策，使集团功能在来源国价值创造中的作用更加凸显。当前，居民国已不满足于百年前积极所得与消极所得的划分原则，OECD提出的按各自承担的功能、风险来划分利润归属的理论无法解决面广量大的实践问题。

　　近年来，风靡西方的跨国公司剩余利润分割理论为解决这一问题提供了简化的思路。按照这种理论，跨国公司的价值创造分为常规回报和非常规回报，常规回报是有形资产与劳动的回报，非常规回报是无形资产和风险承担的回报。2019年国际货币基金组织（IMF）通过对2.8万家销售额在7.5亿欧元以上的跨国公司的数据测算得出结论：跨国公司常规回报大致在45%至55%的区间。美国财政部近年的测算也证实，非常规回报在利润中的比重在50%左右。具体到来源国常规回报的指标，目前比较重要的提法包括：一是支柱一中税前利润10%以下的概念；二是支柱二中有形资产加劳动工资乘以10%的表述；三是IMF提出的有形资产乘以7.5%或10%、销售成本乘以5%的公式。剩余利润分割理论的根本缺陷在于其否定了市场规模、消费者偏好、市场溢价等市场因素在非常规回报中的重要作用，间接推翻了BEPS行动计划中关于来源国在无形资产开发、提升、维护、保护、应用（DEMPE）功能中发挥作用应予合理回报的论述。

　　全球最低税为居民国对来源国产生的部分积极所得课税建立了合法通道：超常规回报理所当然归居民国，通过价格或费用的调整直接归居民国或转移到避税地、低税地再回到居民国；对于低税的常规回报，可以直接或间接地对低于最低税率标准的部分课税；即便对于高税的常规回报，跨国公司通过避税安排，使来源国的企业长期处于亏损或微利状态，转移到避税地、低税地的利润最后还是通过全球最低税的形式间接回到居民国的手中。一百年前所谓的“伟大妥协”建立了居民国优先的国际税收规则。在经历数十年经济全球化、数字化、知识化的风雨洗礼后，全球最低税方案使来源国只能对积极所得中的常规利润课税，居民国则可以对来源国产生的无形资产收入、低税收入课税，并共享消极所得，以西方国家为代表的居民国的税收优先权得到了新的巩固、强化与提升。

　　（二）西方资本输出国为代表的居民国通过税收手段对本国产业外移和供应链外移的系统打压

　　多年来，发展中国家凭借成本优势和大量的税收优惠吸引外资，提高了生产经营水平，形成了自己的产业供应链。产业和劳动机会的外移不仅使居民国产业空心化、财政收入减少、失业人员增加，而且发展中国家不断壮大的供应链直接威胁着发达国家在全球价值链上的优势地位。为消除潜在对手的威胁，发达国家首先在全球多边贸易协定中逐步取消对发展中国家的优惠，强调环保标准、劳工标准，禁止政府补贴；其次，率先进行技术脱钩，并鼓励制造业回流和供应链在本国重建；再次，利用诸如全球最低税等国际税改手段进行系统打压。

　　实际上，全球最低税已经违背了世界贸易组织（WTO）关于各国可以在研发、环保等方面给予税收优惠的既有原则。从所谓公平竞争的角度讲，西方在全球贸易谈判中坚持的“零关税”“零补贴”“零歧视”原则与全球最低税是同样的目的、立场和逻辑。对此，美国财政部长珍妮特·耶伦在G7会议达成共识后不加掩饰地说：“结束税率的逐底（竞争），实现公平税负，各国才可以在教育、科技、基础设施等方面公平地进行竞争。”为实现这一目的，全球最低税尤其是最低税率的设计泄露了玄机：最低税率是实际税率，一国税收优惠越多，实际税额越少，实际税率与最低税率标准的差距就越大，被居民国征收的全球最低税数额就越大。从支柱二的最低税率标准来看，其等于实纳税额与税前利润之比。一国的财政补贴越多，作为分母的税前利润就越大，实际税率与最低税率的差距就越大，居民国征收全球最低税的数额也越大。税收优惠、财政补贴越多，通过全球最低税进入居民国国库的真金白银就越多，直到来源国政府财政困难，无力进行产业的扶持和科技的支持。

　　（三）对传统国际税收原则和税收主权将形成巨大冲击

　　按照传统的国际税收原则，跨国公司在各国的集团成员都作为单独的法人实体进行财务核算，并履行纳税义务；涉及关联交易和利润划分时，按照独立交易原则处理。BEPS15项行动计划要求跨国集团以全球集团为单元限制利息扣除，要求全球合并财务报表后全年销售收入超过7.5亿欧元的跨国公司出具国别报告，分国别披露税前利润、实纳税额等财务指标。支柱一方案进一步要求在全球合并财务报表的基础上计算税基、划分常规利润与剩余利润，采取公式分配法分配营销型剩余利润。支柱二同样强调在全球合并财务报表的基础上，分国别计算税基与实际税率。

　　近年来，由西方国家主导的国际税改如此重视全球合并财务报表，用会计利润计算税基、税率，进行剩余利润的分配，可谓“醉翁之意不在酒”。其目的除公开宣称的减少企业遵从成本、减少税会差异调整给税务部门带来的管理负担外，核心的一点就是通过“先立后破、强财抑税”策略的运用，减轻从独立交易原则向全球集团作为单一实体按公式分配法处理转变所带来的政治压力，用优先适用会计标准的专业标签淡化新规则对国家税收主权的侵蚀。支柱二方案用几十页的篇幅不厌其烦地阐述合并财务报表中差异调整、费用划分、亏损弥补等处理方式，最后落脚在用会计利润去计算实际税率，简单问题复杂化的背后或是担心直接建议使用会计利润会引发税收主权之争、财税孰先之战。这一转变对未来国际税收规则的制定和国际税收征管都将发生深远的影响，西方国家将在全球税收竞争中获取更多的规则优势、信息优势、能力优势。拜登税改计划对销售收入超过20亿美元的企业根据会计利润征收15%的最低税，不能不说是对这一做法的呼应和支持。制定美国会计准则的民间组织则一改特朗普时期的无为和沉寂，声称要制定更为系统、准确的会计准则，不能不怀疑背后有美国政府的支持和推动。

　　（四）对公司所得税未来的改革方向将产生深远影响

　　随着经济数字化、知识化程度的不断加深，传统的公司所得税税制已不适应形势的要求，亟待全面改革。近年来，OECD两次发布报告，宣称公司所得税影响投资与消费，是有害的税种。从美国前总统奥巴马执政时期开始，美国国内对税改的讨论就反复提及公司所得税的转型，提出要建立消费型所得税，即在现金流量的基础上征税。其要点是消除股息双重征税，限制利息扣除，除土地之外的机器设备等有形资产和无形资产一次性进入成本。2016年共和党人保罗• 瑞恩（Paul Ryan）提出的“蓝图计划”对建立目的地型现金流量税进行了系统设计，建议对进口货物与劳务的成本不予扣除，对出口货物与劳务实行所得税的免、抵、退税。2019年1月，IMF两次发布研究报告，阐述了目的地型现金流量税对不同类型国家的利弊。特朗普税改在降低公司所得税税率的同时，基本取消了公司所得税的各类优惠，使美国的公司所得税向现金流量税转型迈开了第一步。拜登总统上任后，实际上承认了以现金流量为基础征收公司所得税的重要性，其近万亿美元的税收优惠基本体现在个人所得税而非公司所得税上。

　　全球最低税剑指公司所得税的优惠政策，清理税收优惠，使实际税率超过最低税率，并使一国的实际税率与法定税率接近，已成为公司所得税改革的必然选择。从这一角度看，一方面，全球最低税将促使全球范围内公司所得税向现金流量税的目标迈进；另一方面，现金流量税，尤其是有形资产一次性进成本的规定又可能使实际税率低于最低税率，导致征收全球最低税，这又影响了各国公司所得税向现金流量税转变的积极性。为解决这一矛盾，哈里·格鲁伯（Harry Grubert）和罗赞·奥舒尔（Rosannat Altshuer）设计了全球最低税方案，提出在劳动工资、有形资产和企业开办费用一次性进成本的基础上，划分常规利润与非常规利润。近来，美国税收基金会（Tax Foundation）对全球最低税讨论的一个重点就是采取这两位经济学家的方案，将全球最低税建立在现金流量基础上，以起到两方面作用。一是不会影响资本的跨国流动，二是与各国未来的公司所得税改革方向相一致。

六、角度六：如何应对

　　（一）灵活调整策略

　　从2021年7月10日G20财长和央行行长会议批准，到10月G20领导人会议的最终政治背书，新的双支柱方案还有大量的技术工作需要完成，也有许多余地进行调整和完善。我们应当抓住这一契机，在下一步支柱一、支柱二方案的细化完善中提出中国的立场，捍卫中方的利益。一是针对美国提出的支柱一新方案，考虑到财富500强中我国利润水平高的大公司多为石油天然气、金融保险业企业，因此可以支持支柱一金额A方案对这些行业的排除；同时考虑到我国许多高利润的大公司基本立足于国内市场，应建议销售收入90%以上在国内且对外销售低于7.5亿欧元的企业也同样列入排除范围。二是原支柱一方案中针对国外基本营销活动的金额B，对作为全球最大货物出口国的中国影响较大，应设法在支柱一的方案中予以排除或搁置；如无法排除，则应将西方发达国家通常作为居民国具有优势的跨境劳务纳入，形成利益的平衡和方案的完整。同时恢复“蓝图计划”支柱一方案中金额B有约束力的争议解决机制的内容，为我国货物出口企业解决税务争议提供多边的平台。三是对支柱二下全球最低税方案，考虑到我国吸引外资、支持企业“走出去”战略的需要，可建议将最低税率界定在15%~21%之间，由各国自行决定，并对集团利润低于5%的企业从全球最低税的适用范围内排除。四是在对外支付征税不足规则（UTPR）和对应予征税规则（STTR）的选择上，我国作为资本输入和资本输出大国，决不能受制于和适用于支柱二新方案为人均1.2万美元以下发展中国家量身定制的条款，而应借鉴美国的SHIELD立法，通过国内法，自主确定最低税率，自主决定征收方式，自主决定对外关联支付的范围，尤其应将集团内关联劳务纳入其中。由此产生的税收协定问题，通过双边税收协定的磋商和修改加以解决。

　　（二）做好分析测算

　　目前，我国已累计实际利用外资近2.5万亿美元，做好全球最低税对我国外资企业影响的分析十分重要。我国企业所得税法定税率为25%，整体上看，外资企业中享受行业性优惠（如高新技术企业和研发费用加计扣除等）和地区性优惠（如海南自贸区、西部大开发）的并不多，相关企业整体的实际税率应高于全球最低税税率。美国国会联合税收委员会在2021年4月19日发布的研究报告表明，根据美国全球销售收入超过7.5亿欧元、符合国别报告标准的企业2017年度及2018年度8975申报表的数据，美国企业2017年度在中国的实际税率为24.2%，2018年度为21.4%。以美国国内收入局网站公布的2017年度及2018年度国别报告中中国的数据进行计算，美国企业在中国的实际税率分别为27%、21.4%。苏州大学国际税收战略研究与咨询中心研究人员从BVD数据库抽取欧洲、日本、韩国集团销售收入超过7.5亿欧元的在华跨国企业集团成员典型样本进行测算，其实际税率为21%。根据美国国内收入局网站公布的2016年度美国在华CFC的数据计算，其实际税率为17.37%。这与按照国别报告数据计算的实际税率相差明显，原因在于：一是测算的样本不一样，国别报告数据涉及976户美国在华大企业，CFC的数据涉及美国在华2948个集团、6295个实体；二是计算的口径不一致，虽然分子用的都是实纳税额，但国别报告分母是税前利润，CFC则是应纳税所得额。以2016年美国在华CFC的数据来测算，这些公司若按21%的最低税税率回美国需补缴近10亿美元的税款；如考虑到外国税额抵免以80%为限，这些公司的实际税率达到26.25%，回美国需补缴税款近24亿美元。通过以上分析可以看出，只要我国对税收优惠政策进行进一步的规范和清理，除少量企业外，外资企业的整体实际税率就会高于全球最低税率，全球最低税在中国不会形成明显的利润转移和税源流失。但需要引起高度重视的是，全球最低税的“蝴蝶效应”所引起的税基侵蚀和利润转移。在全球最低税方案下，国际税收征管方向将从来源国到居民国的“自下而上”，转变为从居民国到来源国的“自上而下”。有了全球最低税，居民国的税务机关就会加强对跨国公司海外集团成员的监控和审计。在居民国强大的税收遵从压力下，跨国公司母公司会以价值创造的常规回报与非常规回报这个全球最低税的理论基础为依据，削弱中国市场的特殊作用，将非常规回报的风险和职能转移到低税地或总部所在地，视中国集团成员为常规回报的制造商或分销商，通过定价和列入费用等手段，把原来已体现或应体现的非常规回报转移到海外低税地，再通过全球最低税回流居民国。更有甚者，一部分企业甚至可能通过避税安排实现长期亏损或微利，由此转移的利润同样可以通过全球最低税回到居民国。

　　目前，我国对外非金融性直接投资已超过22000亿美元，与西方的跨国公司相比，我国对外投资企业具有以下特殊性：一是全球价值链的构建不健全，在国外设立的控股公司大都集中在中国香港地区、新加坡等地，且国外控股公司功能单一，集团共享服务、金融保险功能、基金投资活动较少，收入来源较为传统。二是无形资产意识不强，利用无形资产和集团内劳务从来源国收取费用的安排不多，汇集于中国香港地区、新加坡的多为股息、利息所得，而非全球最低税瞄准的来源国产生的无形资产所得和积极所得。三是我国“走出去”企业多系成本驱动型、劳动密集型，赚取的收入多为有形资产带来的常规回报，2017年海外销售利润率只有美国的一半，大部分企业处于亏损或微利状态，不是全球最低税的适用对象。四是我国对外投资的相关税制设计相对滞后，从“走出去”企业的税务登记、年度申报、居民的判定、受控外国公司的界定、全球财务报表并表的要求等都缺乏详细规定，还无法适应征收全球最低税的刚性要求。这些有别于西方跨国公司的特殊性就决定了我国对“走出去”企业征收全球最低税仍存在税制支撑不足、适用对象不明、征收效果不彰等问题。英国牛津大学商业税收中心迈克尔·德弗罗（Michael P. Devereux）教授团队测算过全球最低税可能对全球和中国税收造成的影响，他们用10%的最低税率、按国别计算最低税的办法对支柱二的效应进行测算，全球将增加320亿美元的税款，如由最终控股的母公司所在居民国收取，中国每年将增加税款48亿美元，超过美国的32亿美元。实际上，我国最突出的问题是因税制和征管原因，股息、利息、特许权使用费等大量的海外利润未按法律规定汇回纳税，而是长期堆积在中国香港地区、新加坡等低税地。不了解中国企业特殊情况的牛津团队，以为这些堆积的利润都是股息、利息、特许权使用费汇回缴税后适用全球最低税的无形资产收入和积极所得，故而得出了不符合实际情况的错误结论。

　　（三）完善税制安排

　　为应对全球最低税带来的挑战，必须进一步完善我国的国际税收制度、优化税收优惠结构、强化跨境税源数字监控，切实提高维护我国税基和在国际税源分配中获得合理份额的能力。

　　一是完善资本输入税制。首先，要细化反税基侵蚀的立法工作。进一步落实BEPS15项行动计划的要求，借鉴其他国家的通行做法，对在我国作为成本扣除而到国外不作收入纳税或再次扣除的错配交易，予以否定，不予成本扣除；对关联支付或集团成员间支付到低税地或低于全球最低税率地的利息、特许权使用费、劳务费不予税前扣除或不享受税收协定优惠待遇；限制跨境关联借贷的利息扣除，凡跨国公司对中国集团成员超过集团息税前利润30%以上部分的借贷，其利息不予税前列支；对财务、法律、人事、信息系统等集团内低附加值劳务，通过税收信息交换核实其集团费用归集与划分的真实性、一致性，对研发、营销等高附加值集团内劳务，抓住合同规定与实际履行职能与风险承担之间的差异性，进行调整与重新定义。其次，要简化防范利润转移的税制规定。借鉴国际税改的最新做法，对简单生产制造商与履行基本职能的分销商，制定所得税的销售税负率指导标准，对资本密集型和劳动密集型企业，按照有形资产折旧和劳动工资额的10%或7.5%制定常规回报的基本框架，对内销超过60%且拥有本土化研发、营销职能的企业，原则上其利润水平应超过常规回报，利润率不应低于集团的整体水平。再次，要强化非居民管理的政策措施。在强化非居民来源于中国收入源泉扣缴的基础上，借鉴美国有效联系收入规则（Effectively Connected Income,ECI）,解决非居民企业在中国有收入、机构场所难判定、税源控管漏洞大等问题。

　　二是健全资本输出税制。第一，要建立海外投资的税务登记、年度申报、重大事项及时报告制度。“走出去”企业数量清、税基明、数据准，中国实施全球最低税才有坚实的基础。第二，要建立海外所得分类管理制度。按照目前BEPS行动计划的要求，将国外的股息所得汇回补税调整为参股免税，利息、特许权使用费、租金等传统消极所得年度汇回纳税，销售收入、劳务收入、金融保险收入纳入CFC调整的范围，其他国外无形资产所得按全球最低税方案处理。第三，要严格中国税收居民（企业和个人）的判定。全球最低税是通过股东居民身份的认定在股东居民国实施的，最低税税率的分国计算是建立在最终控股母公司全球合并财务报表基础上的。移民不移居、“中-外-中”的避税地架构、可变利益实体/协议控制架构（Variable Interests Entity,VIE）等作为我国对外开放过程中出现的特殊产物，将对我国全球最低税的实施带来严峻挑战。居民身份、居民国、最终控股母公司所在地等关键问题不解决，全球最低税的实施不仅会形成扭曲效应，而且可能造成我国税源的大量流失。第四，要制定反倒置和防范无形资产向海外转移的制度。凡通过跨国并购将全球总部在法律形式上转移到海外的，只要并购前国内企业的市值大于海外并购企业，并购后集团的资产、利润主要在中国，日常决策、实际管理、风险承担仍在中国，并购后的海外企业缺乏经济实质，在集团价值创造中实现的销售收入、利润低于1/3的，该集团仍为最终控股在中国的企业。对将无形资产全球或海外所有权转移到海外的，应按独立交易原则给予补偿或按经济实质重于法律形式原则否定交易的合理性。第五，要完善CFC税制。中国的CFC税制应顺应国际通行做法，从适用低税地到适用于全球，从调节传统的消极所得扩大到囊括销售收入、劳务收入、金融保险收入，从白名单豁免调整为CFC适用税率超过中国法定税率90%门槛的豁免，股东控制权从投票权扩大到拥有企业市值。CFC税制的与时俱进将为我国实施全球最低税提供有力的保障。第六，要建立“中国版”的全球最低税制。首先，在我国企业所得税法中扩大无形资产的界定范围，鼓励我国企业进行无形资产的专利登记和量化评估，支持我国企业在全球价值链设计和税收安排时充分考虑无形资产的作用与无形资产创造利润的归属。其次，灵活运用好支柱二下全球最低税的规则，对倒置到海外不能认定为我国税收居民的企业，凡注册于低税地且注册地不采纳所得纳入规则的，我国作为来源国应及时根据对外支付征税不足规则，对堆积在低税地的利润征收全球最低税。再次，对支柱二方案的内容进行简化、优化，使其与中国“走出去”企业的实际与需求更相适应，并争取“一带一路”国家（地区）的支持和共识，在全球最低税的推进过程中，形成更加公平公正、简便易行的中国方案。

　　三是优化税收优惠结构。为应对全球最低税对我国企业所得税优惠政策的挑战，要通过调整税收优惠的税种结构，形成吸引投资、有利于资本和人才跨境流动的营商环境和税收环境。第一，清理名目繁多的企业所得税优惠，简化税制，将优惠体现在超出最低税率标准的税率优惠上，尤其是拥有地区性优惠政策的地方要率先探索、积累经验。第二，为鼓励研发、支持高新技术产业和国家重点扶持产业的发展，可以把相关企业所得税优惠平移到增值税优惠上，通过增加这些企业劳动工资和核心专利研发费用的增值税进项扣除，达到同样的政策效果。第三，结合国家间的人才竞争，将中国对投资和人才的吸引力和优惠政策更多地放在个人所得税方面，抓住全球最低税出台的时间窗口，尽快出台中国吸引国际高端人才、紧缺人才的个人所得税优惠政策。

　　（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第8期）