全球最低企业税的初步评价分析

蔡永雄 中银香港研究 8月13日

发布日期：2021年08月13日

6月5日，七国集团（G7）财长会议就全球最低企业税达成历史性协议。7月1日，经济合作与发展组织（OECD）宣布全球130个国家及地区同意就全球税制作出改革，并以国家及地区为基础，向跨国企业征收至少15%的企业税，以防跨国企业把利润转移至低税率地区。7月10日，二十国集团（G20）财长会议同意有关改革，邀请经济合作与发展组织制定详细落实方案，并于10月会议再次讨论，这是过去数十年来首次在国际企业税上作出重大调整。下一步，新规则若要在全球范围内实施，仍需设计详细方案、争取各地国会审批，以及上述130个国家及地区以外的认同和支持。本文对达成全球最低企业税的背景和内容，以至对香港作为简单低税制经济体带来的影响作初步评价分析。

一、达成全球最低企业税协议的背景和主要内容

全球130个国家及地区达成全球最低企业税协议相信源于疫情期间各国推动超宽松刺激经济方案，大幅增加各国政府财政和债务负担，因此有需要增加对企业、高收入或富裕人士征税，以寻求财政上的平衡。以美国为例，自新冠疫情爆发以来，美国政府推出数轮刺激经济方案，透过扩大财政开支来弥补企业、个人和家庭因疫情而失去的收入，并希望透过加大对基建设施和科技创新等投资来保持其经济竞争力，令2020年至2022年财政赤字占本地生产总值比率分别升至14.9%、16.7%及7.8%，而债务占本地生产总值比例更升至约130%。拜登政府希望提高对高收入人士和企业征税来增加财政收入，而全球最低企业税是其措施之一。

其次，长久以来不少大型企业（特别是来自药品专利、软件和知识产权版权费用等无形资产的收入来源）均利用税务天堂或低税率国家及地区避税，故即使他们在一个地区赚取利润，也无需在当地缴付税款，造成税务负担不公的问题。美国特朗普政府在2017年首次尝试通过实施10.5%（美国企业税税率21%的一半）的全球无形资产所得税制度（Global Intangible Low-Taxed Income）来弥补因避税天堂损失的税务收入，而欧洲多国则推出数字服务税作为企业税的延伸，向从事网络业务的企业不论位于哪个国家，只要有向当地的用户提供网络服务，包括利用用户数据作广告用途、网上商店、社交网络平台，以及提供视频串流服务等，均要就相关利润缴税，有关措施主要针对美国跨国科技企业。因此，美国和欧洲等国均希望通过广泛认可的全球最低企业税来减低其税基侵蚀的问题，且不致让其企业处于竞争劣势，有助他们在创新、基础设施和其他方面进行竞争。

再者，自1980年代起，美国推动自由主义改革，大幅减税以刺激经济增长，引发世界各国争相下调企业税率，至2017年美国再次大幅下调企业税率，令全球法定企业税平均税率由1980年40.11%，下降至2020年的23.85%。企业税率大幅下降后亦引伸出不少问题，一是政府为了弥补降低企业税率造成的税收缺口，可能有需要提高销售税和个人收入税等来作出平衡，从而带来税负不公的问题；二是各国相继下调企业税率后，不少非避税或低税率国家及地区则面对企业税基被侵蚀的问题，故有呼声希望透过全球最低企业税等改革来结束数十年来各国或地区争相下调企业税的情况。

经济合作与发展组织的声明承诺就征税权达成公平的分配方案，即市场所在地的国家或地区可向全球最大、利润最高（全球营收每年达到200亿欧元）且利润率超过10%的跨国企业的20%至30%利润征税，但不包括采掘业和受监管的金融服务业。他们亦同意实施新国际税收规则与取消数字服务税及其他类似措施作出适当协调，并承诺按国家及地区征收至少15%的全球最低企业税。他们同意在两个支柱的协议（即征税权在国家之间分配问题，以及确保所有国际经营的大型企业至少按最低水平纳税）下，进一步商讨具体落实的细节和安排，并争取尚未加入的国家和地区的支持，预期最快将于2023年实施。

根据全球最低企业税的设计，是以跨国企业集团为基础，要求该跨国企业的海外收入支付某个税率的税款，但长久以来各国及地区的企业税率均存在较大差异，在223个国家及地区中，有15个是没有征收企业税的，企业税税率于20%或以下的共有138个，另有26个的企业税税率是30%或以上的，故要各国及地区同意划一的全球最低企业税率亦非容易的事。在拜登政府上场前，经济合作与发展组织所讨论的全球最低企业税率为12.5%，但自拜登上场以来，美国政府积极参与推动二十国集团就全球最低企业税率达成协议，并倡议将税率提高至21%，部分原因在于美国需要应付大规模投资和刺激经济方案的开支。5月份，美方主动将最低税率下调至15%，以降低谈判难度，促成6月七国集团财长达成共识，并进一步在经济合作与发展组织下推动130个国家和地区达成协议。即使全球最低企业税率只有15%，或会损害到高税率发达国家或地区的利益，但在全球最低企业税制度的建立下，以往透过转移利润的企业将不能再完全避税，可以为这些国家及地区的政府带来财政收益。

在全球各国及地区协议划一最低企业税率后，各地政府仍会各自订立其本身的企业税率。若跨国企业或其子公司在某个国家及地区支付的税率，较全球最低企业税率为低，其母公司将被其所在地征收额外税款，以补回差额，经济合作与发展组织预期每年可为各地政府增加500至800亿美元的财政收入。

纵使全球130个国家及地区已达成全球最低企业税协议，惟尚有不少问题有待商讨，如制定全球最低企业税的具体适用范围、豁免是否仅适用于采掘业和受监管的金融服务业、会否包括其他行业和如何界定该两个行业的企业、是否应涵盖房地产投资信托基金和投资基金等、何时应用新税率，以至如何处理不支持全球最低企业税协议的国家及地区的跨国企业征税等问题。现时，经济合作与发展组织目标最快于2023年实施新税制，惟料仍需一段时间，以设计具体方案，并争取各地国会审批，以及尚未加入协议国家及地区的认同和支持。若未来全球各国及地区真的落实全球最低企业税的话，料可减少出现不协调的单边税收措施、破坏性税项和贸易纠纷等，有助增加税收和投资稳定性，并减轻跨国企业的合规和行政成本。

二、全球最低企业税对香港影响的初步评价

由于香港拥有简单低税率的优势，故有意见认为全球最低企业税可能对香港带来打击，但以目前有关税制的征税范围并不包括采掘业和受监管的金融服务业、欧美大型科投企业较少透过香港来减轻税务负担，加上香港税制和营商环境存在不少优势，特别是背靠祖国、融入湾区和互联互通等，料不会对香港构成明显影响，具体分析如下：

全球最低企业税率主要针对大型跨国科技企业，他们透过香港来减轻税务负担的情况不多。长久以来，香港没有为个别行业（如高新技术或制造业企业）提供税务优惠的政策，只有近年为推动或支持特定业务的发展提供税务优惠，如企业财资中心、飞机租赁、离岸基金和私募基金等，或会受到是次全球最低企业税制度的影响，但据经济合作与发展组织的声明，采掘业和受监管的金融服务业是不包括在全球最低企业税的征收范围之内，其他范畴有否进一步豁免仍待商讨，料可减轻对香港作为金融中心的影响。再者，全球最低企业税实施主要针对大型跨国科技企业，以及规模最大和利润最高的大型跨国企业，他们大多没有透过香港来减轻其在药品专利、软件和知识产权版权费用等无形资产收入的税务负担，预期对香港经济和财政收入不会带来显著影响，实际情况则尚待详细方案出台。

香港是连系国家和世界的重要桥梁，内地不少走出去企业或会采用离岸构架，并在香港企业税率低于内地的情况下，在香港设置区域销售中心、进行海外投资、上市或全球价值链布局等。目前，内地是支持经济合作与发展组织推动全球税制改革的130个国家和地区之一，并在相关措施实施后，可能会要求位于低税率地区的中间实体补回额外税款，降低跨国公司透过采用离岸构架减轻税务负担的诱因，惟目前各国和地区同意的税率为15%，较内地企业税率25%低10个百分点，但与香港对法团和独资或合伙业务分别16.5%及15%的税率差别不大，料在香港设立离岸构架的内地企业需要补回内地税款的金额不大，故香港对他们来说仍具一定吸引力。

再者，全球最低企业税率是个复杂的课题，不少地区亦向企业征收企业税以外的税项，故衡量各地企业税负高低时，不可忽略各地之间的税制差异，例如内地增值税标准税率为17%，并另设13%等较低档税率。由于在生产环节征税，故企业是否有利润均要交税，在经济下行时税负较重。然而，美国没有增值税，而是在最终销售环节向消费者征收销售税，给企业的负担带来很大差异。因此，香港的优势亦不仅在于相对较低的税率，其简单税制亦是优势所在。

香港的优势在于简单低税制，并非避税天堂。香港拥有简单透明的税制以及低廉的税负，其优胜之处在于只设三项直接税，并设有免税額制度，使税负得以减轻。三项直接税分别为：1）法团首200万港元的利得税率为8.25%，其后的应评税利润则为16.5%。至于独资或合伙业务的法团以外人士，两级的利得税率分别为7.5%及15%；2）个人薪俸税标准税率为15%；3）物业税率为15%，且香港没有销售税/消费税/增值税、股息或利息的预扣税、资本增值税、股息税和遗产税，令香港企业实际的税务负担较其他地区为轻。

由此可见，香港具有税制简单和透明度高的优势，且没有为吸引外资而提供特殊的税务优惠，更有严谨而有效的反避税条文。此外，香港没有银行保密法，在信息保密方面亦非完全保密，在香港开设公司，其股东、董事、股权构架等数据是可以通过公司注册处查阅的，且香港与多个税务管辖区签订了数据交换协定，以提高税务透明度及打击跨境逃税。避税天堂一般是指一个地方透过零或象征性的税率、复杂和不透明的税例或银行保密法，针对性地吸引外来资金来到该地以逃避别国的税项。因此，全球最低企业税率打击大型跨国科技企业于避税天堂降低税务负担的行为，与香港的实际情况有所不同，故料有关措施不会对香港的税务优势带来明显影响。

香港营商的优势亦不限于低税率。低税率只是企业决定是否到一个地方营商或投资的考虑因素之一。香港拥有简单低税制以外的一系列优势，包括「一国两制」的优势，资金、货物、信息、人才的自由流通、健全的监管制度、法治和司法独立、运作良好的联系汇率制度，以及高素质专业服务等。再者，香港维持了公平的竞争环境，对外资持有股权并无限制。中文和英文同是法定语文，而合约签订和执行等商业活动多以英文为主，且香港继续以本身名义参加国际会议和组织。

香港凭借上述制度优势和核心竞争力，国际金融中心的地位稳固。香港继续是融资、离岸人民币业务、资产和风险管理的国际枢纽，内地与全球各地之间的多层面商业桥梁，并致力推动绿色及可持续金融的发展。内地经济强劲增长，成为未来全球经济增长的亮点，国家《十四五规划纲要》充分肯定香港的国际金融、航运及贸易中心地位，支持香港发展为国际航空和创新科技枢纽，巩固提升竞争优势和更好融入国家发展大局，香港将更多把握「一带一路」倡议、粤港澳大湾区建设、内地和香港金融市场进一步互联互通所带来的商机，为全球企业和投资者提供抓紧内地发展的机遇，反映在香港营商的优势并不限于低税率。

特区政府有需要就确保其长远财政稳定性进行评价。在实施全球最低企业税时，相信香港会根据国际共识落实有关规定，并致力维持香港税制简单、明确和公平的优势，减低受影响企业的合规成本，惟具体有多少企业受到影响，以及是否所有金融服务业或相关行业均会获得豁免仍是未知之数，惟特区政府亦可及早研究是否可以提供税务优惠以外的方法，如进一步优化营商环境或透过降低营商成本等来鼓励更多金融和创新科技企业等来港发展。

纵使据目前情况评价来看，落实全球最低企业税料对香港整体营商环境、企业的税务负担，以至税制竞争力等不致构成重大影响，且香港税率一直较低，香港企业透过海外避税天堂降低在港税务负担的情况亦不多，故相信特区政府可以透过全球最低企业税获得的新财政收入也有限。此外，香港面对税基和产业相对单一的情况，特区政府的财政收入较易受到地产和金融业波动所影响，加上未来香港人口将加速老化，进一步增加特区政府财政压力。以香港作为小型开放经济体，但却是区内重要的国际金融中心，特区政府财政稳健对维持国际投资者对香港和联系汇率制度的信心甚为重要，故仍有需要持续探讨财政政策应在经济和社会上扮演什么角色，从而做好合适的资源配置，避免出现结构性财赤，维持特区政府财政和整体经济环境的稳定性。

蔡永雄资深经济研究员