专访OECD税收政策和管理中心主任：避税天堂将不复存在，全球税改协议让所有国家受益
郑青亭 2021-10-25
21世纪经济报道记者郑青亭 北京报道 在爱尔兰、爱沙尼亚和匈牙利“点头”之后，一场全球税制改革的大幕正式拉开。未来，“避税天堂”有望成为历史，跨国企业避税将变得更加困难。
10月8日，经济合作与发展组织（OECD）在巴黎宣布，代表全球经济94%的136个国家和司法管辖区已同意实施双支柱国际税改方案，以应对经济数字化带来的税收挑战。该协议随后得到了G20财政部长和央行行长会议的核准，并正在等待本月底G20峰会的最终批准。
该方案的支柱一是将确保规模最大、利润最丰厚的约100家跨国企业利润和征税权在各国之间更公平地分配。新规则要求跨国公司在其经营活动所在国纳税，而不仅仅是在其总部所在地。支柱二是将全球最低企业税率设为15%。从2023年起，年收入超过7.5亿欧元（约合8.7亿美元）的公司都将适用这一税率。
双支柱方案如何确保跨国公司更公平地纳税？爱尔兰等低税率国家为何同意税改？僵持多年的税改谈判为何突然取得突破？税改方案给发展中国家吸引外资带来怎样影响？针对上述问题，OECD税收政策和管理中心主任帕斯卡尔·圣阿曼斯（Pascal Saint-Amans）接受了21世纪经济报道记者的书面专访。
圣阿曼斯指出，这两个支柱解决了在现有规则中允许跨国公司避税的漏洞。经合组织表示，借助双支柱解决方案，所有类型的经济体——如发展中经济体、新兴经济体或GDP较高的经济体，都将受益于额外的税收收入。在支柱一下，每年超过1250亿美元的利润的征税权预计将重新分配给市场所在的税收管辖区。在支柱二下，15%的全球最低税率估计每年会在全球产生约1500亿美元的额外税收。
封堵跨国公司避税漏洞
《21世纪》：本月初，经合组织宣布，136个国家和地区达成了一项协议，同意将全球最低企业税率设定在15%。这项全球性的协议有怎样的意义？能否介绍一下该交易的关键条款？
圣阿曼斯：10月8日达成的协议是国际税收改革和国际合作的一个里程碑。占全球GDP的94%以上136个国家和司法管辖区同意将企业税最低定为15%，这是全球首次在最低企业税问题上达成一致。更重要的是，针对全球约100家规模最大和利润最高的跨国公司超过1250亿美元的利润，协议规定将它们的利润重新分配给其销售产品、提供服务以及消费者所在的国家/地区。
这两方面解决了在现有规则中允许跨国公司避税的漏洞。目前，跨国公司可以在一个市场上经营并赚取可观的利润，而无需在那里缴纳太多税款，并且可以通过税务安排支付较低的有效税率。该协议将让各国以更公平的方式向跨国公司征税，帮助消除避税天堂，减少跨国公司转移利润的动机，并减轻政府提供浪费性税收激励措施的压力。
《21世纪》：自2018年以来，有关企业税的正式谈判就一直在进行。为什么现在突然取得了突破？推动各方达成共识的主要动力是什么？美国在谈判中扮演了什么角色？
圣阿曼斯：自2013年以来，一些国家一直在等待解决这些问题。当年，我们首次发布了税基侵蚀和利润转移行动计划（BEPS）。然而，随着经济数字化在新冠疫情期间的加速，再加上，越来越多的国家转向单边措施（如数字服务税），以解决数字化的税收挑战和对其国家预算的限制，各国在今年达成一项决议变得至关重要。媒体对全球化赢家未缴纳公平份额的税收以及单边措施可能掀起新贸易战的威胁的日益关注和公众的低容忍度也促成了该协议的达成。美国新政府从一开始就参与了这项协议。
“避税天堂”将不复存在
《21世纪》：这项协议是否会极大影响企业未来将资金投向何方？整体而言，哪些行业预计将面临最大的影响？
圣阿曼斯：是的，在协议的累积影响下，人们认为的“避税天堂”将不复存在。那些提供国际金融服务的司法管辖区可能会继续为其服务找到市场，但前提是它们能为客户增加真正的经济价值，并为非纯粹由税收驱动的商业交易提供支持。多年来，避税天堂通过提供保密（如银行保密）和空壳公司（公司不需要在司法管辖区拥有任何员工或活动）以及对登记在该辖区内的利润免税或低税而蓬勃发展。由G20和OECD主办的全球税收透明度与信息交换论坛的工作已经结束了银行保密制度（包括银行信息的自动交换），OECD的BEPS项目对企业实质经营活动的最低要求杜绝了空壳公司的存在，并通过制定重要的税收透明度规则，使税务机关可以有效地实施其税收规则。新协议将确保所有大型跨国公司对其利润支付最低15%的有效税率，无论这些利润被登记在何处。
与此同时，新规则也包含剔除与真正的、实质性活动相关的收入的规定，这意味着发展中国家仍然可以通过有效的激励措施来吸引真正的、实质性的外国直接投资，这对许多发展中国家和新兴国家政府来说非常重要。
《21世纪》：这次全球税改协议能达成的关键因素之一是获得了爱尔兰等小国的支持。是什么让这些国家决定加入这个全球税改计划？
圣阿曼斯：该协议对小国有很多好处。商定的最低税将意味着所有类型的经济体——较小的、较大的、发展中的、新兴的或GDP较高——都将受益于额外的税收收入。该协议还将有助于提供税收确定性并缓解贸易紧张局势，这种紧张局势因过去几年单边行动扩散而加剧。较小的国家也对谈判产生了重大影响。协议的最初部分于7月在134个国家和司法管辖区之间达成了一致，该框架将某些关键参数留待10月前决定，例如最低税率。在7月至10月期间，较小的国家大量参与了谈判，最终达成的最低税率为15%，而非7月的“至少15%”。这只是一个例子，还有很多幕后故事。最终，各国认识到采用协调一致的方法来应对数字化和跨国避税带来的税收挑战才是最好的办法。
中国将继续吸引大量投资
《21世纪》：这项税改方案的生效还需要得多各国立法机构的批准，怎么看这一协议被美国国会通过的前景？
圣阿曼斯：我们的立场是不对某个国家发表评论，但包容性框架已经转向执行层面，这代表了140个包容性框架成员中的136个成员在G20的授权下做出的承诺。与OECD和包容性框架制定的其他国际标准一样，承诺伴随着实施和密切监测的义务。
目前，包容性框架的重点是迅速执行该协议。10月8日还商定了详细的实施计划，提供了具体的和具有雄心的目标日期，这是确保已达成的解决方案能在实践中落地的第一个重要步骤。在协议达成后，G20财长在公报中呼吁包容性框架根据实施细则中规定的时间表迅速制定所需的规则和工具，我们正在努力确保新的规则能于2023年在全球层面开始实施。
《21世纪》：中国是支持将全球最低企业税税率定为15%的130多个国家之一。如何评价中国对这项协议的支持？最低税率是否会损害中国吸引投资的能力？
圣阿曼斯：最低税收协定的目的不是抑制外国直接投资，而是确保跨国公司不能利用现行国际税收规则的陈旧性质而逃避支付公平的税款，这些规则是为传统、实体企业的经营活动而设计的。新规出台的目的是解决这个问题。新规还特别规定了从真正的实质性投资中获得的“排除”。新规则还将有助于确保商业投资的确定性，而随着近来各国越来越多地寻求单边措施，这远未得到保证。最后，大多数拥有成功 FDI 制度的国家都会出于税收以外的一系列原因吸引公司，我们预计中国将继续吸引大量投资。
（作者：郑青亭 编辑：林虹）
