专家热议数字经济新方案 探讨我国应对之道

编者按：近日，中国国际税收研究会召开数字经济国际税收座谈会。与会专家围绕应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案，探讨方案对我国税制建设的影响，以及如何适应国际税收规则变革等。本版摘编专家发言，以飨读者。

积极应对国际税收规则调整

北京大学经济学院教授 刘怡

企业所得税优惠是我国针对企业的重要扶持措施，主要包括针对部分行业或满足条件企业的税率优惠，以及研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等税基优惠。考察全球上市公司分析库中各国上市公司的实际税率发现，2020年我国纳税企业中相当一部分企业，其有效税率低于目前“双支柱”方案达成的全球最低税率15%，特别是高新技术企业、软件企业等。这样，在支柱二方案下，我国达到门槛的企业存在补缴税款的可能，税收优惠政策的作用将被削弱。

我国上市公司实际税率在各国横向比较中偏低，既有税收优惠的影响，也是税制差异的体现。与其他国家企业税负大多体现在所得税上相比，我国企业所得税仅部分地反映企业负担。增值税制度在筹集财政收入方面贡献突出。如果实行全球最低税，我国企业不仅要满足企业所得税上的最低税要求，还需负担国内增值税等其他税费。因此，我国急需改进企业支持政策，优化税制结构，以应对国际税收规则的调整，进一步增强税制优势，提高企业的国际竞争力。

国际税制变革影响深远

国家税务总局国际税务司副司长 周怀世

国际税收规则的改革是在经济数字化大背景下展开的，事关各国的国家主权和税收利益。目前，经历较长时间，改革设计取得了实质性进展。

2015年10月，税基侵蚀与利润转移（BEPS）第一项行动计划发布成果报告。报告全面梳理了数字经济税收挑战和问题，得出两个结论：一是数字经济不能从传统经济中隔离出来；二是数字经济加大了BEPS风险，为“双支柱”方案设计和形成埋下伏笔。但报告并没有给出应对数字经济税收挑战的建议方案。

2017年3月，二十国集团（G20）委托经济合作与发展组织（OECD）在BEPS包容性框架下加快研究解决方案，确定了推动工作的多边机制和平台。

2018年3月，OECD发布应对经济数字化税收挑战中期报告。该报告强调了2015年报告的两个结论，从国际税收角度指出经济数字化的三个特征，一是取得大规模收入，但不需要实体存在；二是主要依赖无形资产；三是数据和用户互动作用突出，还识别出联结度和利润分配两个主要税收问题，但仍然没有给出解决问题的建议方案。

2020年10月，在整合各方建议和谈判成果的基础上，OECD发布了“双支柱”蓝本。在多边方案研究过程中，单边行动和双边解决方案也引人关注，对推动“双支柱”方案谈判产生重大影响。一些国家开始单方面对以美国企业为主的科技巨头征收数字服务税，引发了美国的贸易反制措施。联合国税收专家委员会推出基于双边模式的解决方案，在《联合国协定范本》2021年更新版本中增加了针对自动化数字服务赋予来源国额外的征税权的条款。

2021年7月，OECD发布包容性框架《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》，各方就“双支柱”关键要素达成一致。10月，OECD再次发布声明，在7月共识的基础上，BEPS包容性框架下140个成员中的136个国家（地区）就“双支柱”方案及实施计划达成共识。

“双支柱”方案设计将深刻改变国际税收规则的内涵和外延。支柱一设计以最终消费为联结度标准，以公式分配为利润归属方法，创设市场国新征税权，并配套设计消除双重征税、加强税收确定性、约束单边措施等一系列新的规则和办法，将扩充国际税收规则的内涵基础。支柱二前所未有地设计了全球统一的税基和税率，并通过补足税机制实现与各国国内税收结果对接，还配套开发了相互连接的收入纳入规则和低税支付规则两项主要征收措施，具备独立税种完整要素的国际税收规则体系已经成形，将延展国际税收规则的边界范围。

当今世界正处于百年未有之大变局，国际税收百年规则的重塑与大变局叠加，“双支柱”方案的达成意义重大。当然，“双支柱”方案在实施过程中，仍存在不确定性，还会遇到各种困难。无论“双支柱”方案如何实施，实施成效如何，其理念和方法均会对全球所得税制乃至世界经济发展产生深远影响。

我们需要从三个层面思考应对国际税制的变革，一是在国家层面，如何适应国际税收新规则，改革国内税收制度。二是在企业层面，总体上“双支柱”方案可能会增加我国少数企业的税负和遵从成本，但是有利于为我国企业参与国际经济合作提供相对稳定的国际税收环境，已经或即将加入国际化发展行列的企业要做好应对和适应准备。三是在国际税收专业层面，国际税收规则的历史性变革将改变专业人员的从业环境，对提高国际税收专业水平提出了挑战，提供了机遇。

对国际税改之难要有所准备

中国人民大学财政金融学院教授 朱青

“双支柱”国际税收新规则的通过，标志着国际税收改革取得重要进展，是国际社会在有效应对经济数字化税收挑战方面取得的新成绩。应当说，这是国际社会共同努力的结果，它为避免一场世界范围内的数字服务税“战争”奠定了基础。

从“双支柱”税改方案来看，支柱一主要解决的是征税权的重新划分问题；而支柱二要解决的就是全球最低税问题。这两个看似“风马牛不相及”的方案绑在一块出台，背后有利益的交换，也是各方相互妥协、各取所需的结果。由于拜登政府在国内增税，为防止美国公司将利润转移国外，美国支持支柱二。但要让OECD在此问题上“顺应”美国，美国不得不在支柱一问题上让步。发展中经济体等包容性框架成员方在这个过程中，也提出了各自的诉求。现在既然包容性框架140个成员中有136个达成了共识，说明各方最终还是接受了这个方案，应该说是求得了国际税改的最大公约数。

但也要看到，这次“双支柱”税改方案相当复杂，130多个国家参与其中，各国的会计制度并不完全相同，执行起来有很大的困难。特别是“双支柱”方案是一种超国家的税收调节，被调节的对象是各国（地区）的企业，而调节的主体是国际社会（比如以后有可能成立的国际税收组织），中间隔着主权国家（管辖区），这种国际税收调节模式在人类历史上还是很罕见的。所以，“双支柱”方案能否像制度设计者想象的那样平稳落地、顺利实施还是一个未知数。

不过，既然我国和其他一些国家（地区）已经达成共识，就要做好执行的准备。首先就是要按统一的模板修改国内税法或税收协定，并向企业积极宣传“双支柱”税改方案，协议实施后还要在国际上通过争议解决机制积极维护我国企业的利益。

促进“双支柱”与国内法的衔接

北京国家会计学院教授 李旭红

作为全球数字经济的大国，我国应抓紧细化及落实“双支柱”与国内法衔接，借此优化税收营商环境，提升我国的税制竞争力，促进高水平开放与高质量发展。

从收入来源看，支柱一金额A将针对不同交易类型制定具体的收入来源地规则，我国应细分不同交易项下的各种收入类型，以收入来源于产品或服务被使用或消费的最终市场辖区为原则制定来源地判定指标；此外，应缩小金额B范围，只针对最基础的销售和营销活动制定比率，并增加市场驱动行业来源于我国的收入份额。

从纳税主体看，支柱一新联结度规则突破了独立交易原则，旧联结度“机构场所”无法涵盖提供自动数字服务的企业。建议对金额A征税范围内且不构成传统机构场所的企业，其在境内取得的收入不低于等值100万欧元时，视同其在境内构成非实体机构场所，并在电子税务局新增非实体机构场所登记、申报、纳税模块。

从税率设计看，支柱二收入纳入规则规定，母公司应就跨国企业成员实体低税所得补缴税款至15%的全球最低税水平。我国企业所得税法的标准税率为25%，若采用支柱二，建议根据国别报告确定达到门槛的跨国企业的成员实体低税所得，适用税率为15%。

从征收管理看，应配备专业人员，对纳入“双支柱”征税范畴的企业实施税收管理，参与争端解决机制；提升管理层级，建立国际税收数据库，借助执行国别报告和共同申报标准积累的情报交换经验，搭建包容性框架成员情报交换平台。

不断推动制度型开放政策落地

中央财经大学财政税务学院教授 何杨

“双支柱”一些关键机制的设计符合我国利益，总体有利于我国全面深化开放。

下一步建议立足于“双循环”新发展格局，继续推动制度型开放的政策落地。继续扩大对外开放，深化与各国的经贸关系。支柱二背景下，我国应充分利用外资，将外资的使用融入开拓国内市场的格局，注重对“引进来”企业的技术设备等的消化吸收和再创新，打造国内价值链循环，为国际循环奠定基础。

应降低企业运营成本，对冲部分行业增税风险，调整和优化外资税收优惠政策。注重税收优惠政策的正面外溢效应，优惠政策不仅聚焦“引进来”本身，更要有利于促进科技、人才等的吸收转换。

同时，应提升营商环境质量，增强我国对外资的吸引力。对标国际先进水平，进一步简政放权，激发市场活力。拓展新的海外市场，深化与“一带一路”沿线国家的经贸合作，形成新兴价值链循环。

争取更平衡和灵活的税基分配方案

复旦大学经济学院教授 杜莉

经济数字化背景下的用户参与，对于企业的价值创造具有重要贡献。应该在经济活动发生地和价值创造地征税是本轮国际税改的基本原则。支柱一的重点内容是针对经济数字化的税收挑战重新划分各税收辖区对跨国企业利润的征税权。经过多轮博弈，支柱一最终选择以销售额作为向市场国划分征税权的重要依据，可能与向用户所在国划分更多征税权的初衷有所偏离。

以脸书为例，我们根据支柱一规则进行模拟测算，发现相较于直接根据活跃用户数占比划分税基，根据销售额占比划分税基明显更有利于居民国而不是市场国，两者的占比差距接近40%。对于其他代表性数字经济企业，这种情况也不同程度存在。

未来应综合考虑销售额和用户数量，争取更为平衡更为灵活的税基分配方案，避免现有方案仍明显偏向居民国的情况。例如可针对数字经济企业根据用户数量分配税基，对其他企业根据销售额划分税基。法国、欧盟等此前提出的数字服务税方案都以用户数作为税基确认的重要依据，因此，基于用户数分配税基在实践中具备可行性。

相对而言，支柱二因为适用企业范围更大，受到更多关注。但是，我国企业对于支柱二的实施不必过于担忧。因为实际税率是根据企业集团按税收辖区汇总的税款和税基计算，而不是针对单个企业来计算，享受税收优惠政策对企业造成的补缴税款风险可能没有想象的高。另外，经济实质排除和初始国际化企业排除也缓解了支柱二可能对我国企业造成的负面影响。

“双支柱”提供全球税收治理新框架

厦门大学法学院教授 朱炎生

“双支柱”方案突破现行国际税收规则的限制向市场辖区分配征税权，确立全球统一的最低有效税率以防止税基侵蚀，体现了BEPS行动计划开展以来特别强调的价值创造地征税原则。但是，正如百年前难以根据受益原则具体量化来源地征税权那样，如今也难以根据价值创造地征税原则合理量化分配给市场辖区的征税权。因此，“双支柱”方案中各项量化和限定指标的设定无不体现着包容性框架各成员的利益妥协。和现行国际税收规则一样，“双支柱”方案也是在原则和利益之间平衡和折中后的产物。

也许有人认为，当前“双支柱”方案协议适用的跨国公司范围和数量十分有限，税收利益分配效果令人失望，但实际上可以将该协议适用的有限性理解为新税制引入进程中的“试点”。如果“试点”取得预期实效，就不排除大范围推广。因此，可以初步认为，协议的达成标志着未来全球税收治理的新框架大局已定，治理理念已由片面重视供给端转向供需两端并重，治理方法也从双边协调走向多边共治。在新框架下具体规则的设计中，各项不同于现行国际税收规则的新要素已初现端倪。

显然，即将诞生的全球税收治理新框架必将对全球税收治理体系的未来发展产生深远影响，一方面，全球税收治理体系内的各项新老规则需要进一步融合与协调，另一方面，全球税收治理新体系需要与国际投资和贸易等领域的相关规则相协调，以确保彼此的交互作用对国际经贸发展产生正面积极影响。当然，不容忽视的是，已达成国际共识的“双支柱”方案，成功超越了仅就数字化业务税收挑战的应对层面，转而演变为推动建立经济数字化背景下的全球税收治理新体系，“双支柱”方案的顺利落地实施和有效执行必将成为新体系成败的关键。在此方面，各税收辖区的下一步行动和跨国企业为回应相关规则变化而做出的经营调整，都值得密切关注。

关注“双支柱”方案的重点规则

天津商业大学教授 励贺林

对“双支柱”方案的下一步执行，我认为应重点关注以下几个方面。

关于支柱一。应特别关注收入来源地规则，该规则是支柱一方案可行性的基石。依据收入来源地规则能够确定跨国企业集团来源于某一市场国的营业收入，这是确定企业在该市场国是否构成新联结度的基础。来源于某一市场国的营业收入也是金额A分配的关键要素，决定该市场国新征税权的“含金量”。

应关注会计准则的差异和应用问题。对于是否要求跨国企业集团按照支柱一的收入来源地规则进行会计核算、报告营业收入分布，如何认可和核查跨国企业集团报告的营业收入来源结果等应用层面的问题，需要积极考虑，并在具体规则的制定中重点参与。

另外，支柱一方案的规则逻辑和技术方法将通过多边公约在各管辖区予以落实，应高度重视、谨慎观察、积极介入支柱一多边公约的制定和执行。

关于支柱二。应明确全球最低税率指实际税率而非名义税率，以此为基础评估相关风险，做好预案。应用好经济实质排除和初始国际化企业排除等规则，这是帮助我国企业在业务全球化过程中尽量减少损失、维护自身利益、增强竞争力的重要工具。另外，全球最低税重点借鉴了美国全球无形资产低税收入税制，应密切关注美国税改进程将对支柱二带来的影响。

评估支柱二对税收优惠的影响

首都经济贸易大学教授 赵书博

在全球公共卫生危机期间，各国支出增加、收入减少，急需通过反避税增加本国税收收入。为进一步规制跨境纳税人的避税行为，维护国家财政的可持续性，各国乃至国际社会对国际反避税的关注热度日益提升。因而，“双支柱”方案不断取得进展。

各国均面临税收流失问题，其中七国集团（G7）面临的税收流失数额巨大，具有很强的反税基侵蚀与利润转移的动机。包容性框架看起来成员众多，但缺乏组织框架与议事程序。因此，在本次国际税改中，G7发挥了非常重要的作用。

我国应评估支柱二方案对我国相关税收优惠政策带来的影响，争取在支柱二方案中排除符合实质性要求的税收优惠制度，例如已经通过有害税收实践论坛审议的激励创新的税收优惠制度等，为激励创新的税收优惠政策正名。同时，考虑加入国际税收遵从保障计划，以有效解决税收争议。此外，支柱二对我国税收征管提出了新的要求，迫切需要更多熟悉国际税收规则的人员加入税务管理队伍。