全球税制改革的趋势、影响及应对分析

税务研究 2021-12-09 09:17

作者：郭天序（中国财政科学研究院）

自2020年年初新冠肺炎疫情暴发以来，数字经济在全球经济地位不断提升，在多国GDP中所占比重稳步上升。数字经济不受区位地理空间限制，其外部性使数字企业打破产业壁垒，突破了传统企业经营模式。数字企业在全球范围内不断寻找税收洼地进行避税，使得多数国家出现了“税基侵蚀和利润转移”（BEPS）等问题。

为应对包含数字经济在内的一系列新经济形态对现行国际税收制度的冲击与挑战，国际社会积极推动包括数字税在内的全球税制改革。2013年二十国集团（G20）首次授权经济合作与发展组织（OECD）对包含BEPS和数字税在内的多项经济税收相关问题展开政策研究，并于2018年初步确定了两个关键支柱：一是数字税收问题；二是源于美国GILTI规则的全球最低有效税率问题。2020年1月31日，G20与OECD共同发布了《关于双支柱方案应对经济数字化税收挑战声明》的BEPS包容性框架。2021年6月5日，七国集团（G7）财长会议对“双支柱”重新定义：“支柱一”是要确保大型跨国企业在其所有实施商业活动并取得利润的市场缴纳公平的税额；“支柱二”则是通过设立全球最低税率来管控各国之间的财税竞争。具体来看，“支柱一”的表述发生了根本性变化，由原有的跨国数字企业变更为大型跨国企业，扩大了“支柱一”的覆盖范围；“支柱二”则强调对全球范围内营业收入超过7.5亿欧元的企业征收不少于15%的企业所得税。2021年7月1日OECD发布声明，BEPS包容性框架下的130个国家（地区）签署了《关于解决经济数字化带来的税收挑战双支柱方案声明》。2021年10月8日，OECD再次发布声明，在7月共识的基础上，BEPS包容性框架下的136个国家（地区）就“双支柱”方案达成共识。

一、全球税制改革的主要特点及趋势

（一）全球税制改革方向的主导权正在发生变化

全球税制改革最初由G20提出并授权OECD进行政策研究，但从2020年以来，美国实质上已将全球税制改革作为其维护全球霸主地位的一个重要工具。美国强力主导全球税制改革，并利用自身的优势不断对全球税制改革内容进行技术性调整，确保税制改革符合美国自身利益。美国在全球税制改革中的具体行为具有很强的前瞻性、专业性和全局性。“双支柱”方案是美国与欧盟税收利益博弈的关键，欧盟成员国作为数字企业重要市场国自然希望跨国数字企业能够多缴税，而美国则希望利用“双支柱”方案杜绝包括欧盟成员国在内的诸国针对美国跨国数字企业单边征收数字税的行为。另外，根据2010年G20框架下“税收信息共享”原则修订的《多边税收征管互助公约》，美国掌握在美经营企业享受的全球税收优惠政策，具备对这些跨国企业补征税收的依据和技术条件，有能力要求在美经营的跨国企业补足15%的所得税，从而迫使大多数欧盟成员国同意G7提出的全球税制改革方案。

（二）全球税制改革的利益博弈正在加强

全球税制改革方案的确立是国家间利益博弈的结果体现。当前，美国通过推行全球税制改革来实施加税符合美国利益，体现了美国在国际竞争格局中维护自身利益的全局性考量。一方面，当前美国债台高筑、流动性泛滥，需要税收长期增速增量回流支持国内投资和社保需求；另一方面，实行高税负有利于限制低税率国家以及发展中国家的经济发展。2021年6月30日，OECD宣布130个国家同意全球税制改革方案。随后，2021年7月1日，美国总统拜登立刻直白地表示这一方案有利于打造更加公平的竞争环境，提升美国竞争力，使美国能够将更多财政收入用于投资，从而保持其在全球经济中的竞争优势。可见，美国政府积极推动全球税制改革的目的非常明确，是美国利益驱动下的一场全球博弈。尽管相关国家提出了税制改革关切，但美国仍快速推进符合美国利益的税制改革方案的实施。

（三）世界各国推动全球税制改革的目的各有不同

随着数字经济的快速发展，各国从其数字企业的实际情况和国家经济利益出发，对大型垄断数字企业的监管产生了两种截然不同的观点。一种观点主张采取审慎态度对可能涉嫌垄断的企业进行严格监管和积极干预；另一种观点则主张采取开放包容的态度对数字企业尽量减少干预，避免由于过多干预抑制数字经济的高速发展。美国是全球数字经济最为发达的国家，数字经济已成为其经济增长的重要引擎。一直以来，美国均支持第二种观点，因此美国百般阻挠全球推行数字税，希望本国数字企业持续在全球数字经济中保持霸主地位并不断获取超额利润。

二、全球税制改革对中国经济发展的影响及应对

（一）全球税制改革将对中国经济发展产生影响

1.全球税制改革将对中国数字经济发展产生较大影响。数字企业的获利方式区别于传统企业。数字企业的核心产品，无论是以虚拟形式呈现还是以实体方式呈现，其关键利润均来自可近乎零边际成本无限复制的观念产品。跨国数字企业利用互联网的外部性可谋取全球范围内的超额利润。当前，美国数字跨国企业处于国际垄断地位。在这一背景下，美国强力推行的全球税制改革将从客观上阻碍包括我国在内的诸多国家在数字经济方面的发展，确保其数字跨国企业长期处于全球垄断地位。这将对我国与数字经济发达国家的国际竞争实力产生长期影响。我国应充分考虑全球税制改革对我国数字经济发展的重大影响并提出关切与应对方案。

2.全球税制改革将对中国低税率地区经济发展带来冲击。全球税制改革将显而易见地对以简单税制和低税率地区产生不利影响。“支柱二”拟定全球最低企业所得税税率为15%后，意味着大型跨国企业集团在全球各个管辖区的利润适用的有效税率如低于15%，则需要通过缴纳“补足税”的方式使相关管辖区利润的有效税率达到“最低有效税率”要求。根据普华永道的测算，“支柱二”拟定全球最低税率为15%后，全球有2 000家企业将受影响，中国企业也会面临低税率问题。

（二）中国应积极应对全球税制改革

1.积极参与全球税制改革进程，提出中国对改革方案的关切。从全球税制改革进程看，美国已成功通过对“双支柱”方案的技术性修改维护了自身利益，这将对中国在全球治理体系中的话语权和影响力产生不利影响。美国急于推进全球税制改革以确保其利益，并彰显其推进多边进程的决心。对此，中国应为发展中国家在全球税制改革这一重大议题上积极发声，积极参与全球税制改革方案的制定，提出切实可行的专业建议，以维护中国乃至广大发展中国家的话语权与影响力。首先，中国应系统性梳理国内税制法规并深入评估全球税制改革对中国高科技企业和数字经济等的影响，预判税制改革对我国经济全局带来的重大影响。其次，在此基础上，中国应当在G20框架下明确提出符合市场公平原则和税收公平原则的关切，如有效税率计算问题、征税企业界定标准问题、欧洲同发展中国家的税收协调问题以及数字企业利润与税收关系问题等。

2.利用税制改革窗口期实施适度宽松的财政与货币政策，提高中国国际站位。目前全球新冠肺炎疫情仍呈蔓延趋势，诸多制造业大国产能恢复仍存在巨大的不确定性，世界各国对中国的出口依赖持续强劲。如若后疫情时代产能恢复不确定性强且持续时间长，则甚至可能引发全球产业链的结构性调整，结合全球税制改革在G7的推动下快速推进的现实，或将引发新一轮世界经济格局重塑。对此，中国应抓住这一有利时机，从重塑世界经济格局的高度出发，在全球税制改革尚未实施的窗口期采取积极的财政政策与货币政策，利用降息等财政货币政策工具提前布局，提高我国的国际经济站位，进一步稳固中国在国际供应链条上不可替代的地位。

在构建双循环发展格局背景下，中国若实施适度宽松货币政策，将会显著提升中国的经济活力。在当前全球产能完全恢复尚需时日且存在不确定性的背景下，人民币不存在长期大幅贬值的基本条件。新冠肺炎疫情期间和后疫情时代，中国直接投资顺差规模持续扩大的原因之一是全球对中国疫情防控能力的认同，原因之二则是全球对中国经济长期平稳向好发展的确定性预期。若中国实行适度低利率政策，将给中国各经济部门带来重大改变。一方面，可以持续释放流动性，大幅降低企业融资成本，缓解企业的高额贷款利息偿还压力，解决大型国有企业债务融资成本居高不下和地方债务困境等诸多问题，刺激经济增长；另一方面，有助于缓解人民币升值压力，保持出口的强劲势头，稳固中国出口大国地位。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第12期。）