孙红梅:关于数字经济时代全球税收治理的几点认识——基于“双支柱”方案达成共识的视角

孙红梅 财政科学 2022-01-12 09:46

编者按：当前，中国已经进入全面数字化转型的新阶段，数字化不仅对经济社会各领域的发展产生了深远的影响，也给国家治理能力的提升带来了机遇和挑战。为深入探讨数字化对国家治理能力的影响，助力我国数字经济治理水平的提升，《财政科学》编辑部与中国财政科学研究院培训中心共同举办《财政科学》专题沙龙第14期“数字化与国家治理能力的提升”。沙龙邀请知名学者围绕数字化和数字治理、数字经济与中国经济数字化转型、数字财政建设、数字经济时代全球税收治理等议题展开研讨。本栏目集结与会专家的部分研究成果，以飨读者。

内容提要：数字经济的飞速发展给全球治理带来了不同于传统经济时代的诸多挑战，全球治理体系亟须变革以适应时代发展。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，坚持多边主义和共商共建共享原则，积极参与全球治理体系改革和建设。全球税收治理是全球治理体系的重要组成部分，而应对经济数字化税收挑战的解决方案是数字经济时代的重要实践。本文基于“双支柱”方案达成共识的视角，试图对全球税收治理进行初步探讨，以期对中国未来参与全球治理体系建设提供些许思考。

关键词：数字经济 “双支柱”方案 全球税收治理 全球治理

当今世界正经历百年未有之大变局，突如其来的新冠肺炎疫情更增加了全球应对变局的不确定性、艰巨性和复杂性。数字经济的不约而至既给人类社会提供了全新的发展路径，又对诞生于传统经济时代的全球治理带来挑战，其中，应对经济数字化税收挑战的全球税收治理需要顺应时势进一步变革和完善。

一、全球税收治理研究有待进一步深入

关于全球税收治理概念及内涵的界定，目前还没有形成共识。无论是官方文件还是学术文献，使用的相关概念诸多，如：国际税收规则、国际税收机制、国际税收秩序、国际税收体系、国际税收协调、国际税收的全球治理、国际税收治理、全球税收治理等。在国外研究中，Insop Pak是最早使用“Global Tax Governance”的学者，但是对这一概念首先进行界定的学者当属Peter Duetsch和Thomas Rixen.他们在2016年2月出版的编著“Global Tax Governance：What is Wrong with It and How to Fix It”中指出：全球税收治理是一系列涉及跨境交易或具有其他国际影响的税收问题的管理机制。在国内，欣喜地看到已有一些学者开始研究和探讨全球税收治理的基本概念及属性问题，如：余鹏峰老师运用历史考察法和文献梳理法评述了全球税收治理的各类概念，采取属加种差定义法提炼了全球税收治理的内涵。他认为，全球税收治理是主权国家、涉税国际组织以及纳税人等国际税法主体在平等对话的基础上，采取国际税收协调合作的方式，共同应对全球性税收问题并实现全球税收公平所实施的各种路径的税收治理。

本文关于全球税收治理的认识，不妨借助于全球治理的概念，可以在全球治理的语境下来探讨全球税收治理。全球治理是一个体系，体系的字面含义是指若干事物相互联系构成的整体。在全球治理中，“若干事物”是指全球治理的主体、客体和载体。主体即谁在治理，客体即治理什么，载体即通过什么治理。由此，全球治理体系可初步理解为：不同行为主体通过多种方式（载体）为解决特定国际问题（客体）而形成的一个相互联系的整体。据此，可以将全球税收治理理解为：全球各辖区及国际组织等相关主体（主体）通过双边、多边等多种方式（载体）为解决国际税收问题（客体）而形成的一个相互联系的整体。其中，主权国家是全球税收治理决策的主要制定者和执行者，也是最核心的行为单元以及责任的主要承担者；全球治理的客体是全球治理的对象，多表现为国际问题。只有当特定国际问题的影响和解决需求超越了国家边界时，全球治理需求才会出现。国际问题的出现是全球治理的逻辑起点，那么解决国际税收问题就是全球税收治理的逻辑起点和研究对象，如全球应对经济数字化的税收挑战就是当前全球税收治理的重要内容。全球治理的载体是指主体对客体施加影响的路径和方式，核心载体是广义的国际制度，具体包括国际组织和国际体制。对于全球税收治理载体，目前是二十国集团（G20）、经济合作与发展组织（OECD）、联合国等国际组织形成的共识、双多边方案等。

全球治理的过程就是主体通过国际制度（载体）解决特定的国际问题（客体），主体间、客体间、载体间的联系便构成了全球治理体系，它被定义为：全球化发展到特定阶段后，在缺乏政府权威的国际体系里，国家及/或非国家行为体为解决特定的国际问题而形成的组织结构和体制互动的总称。关于全球税收治理体系的内容，可以从不同角度分类，其中按照实体性内容（原则、规则）+程序性内容（机制）这个角度来分类，也许是一个比较好的选择。

全球治理主要路径就是通过构建全球制度和规范体系以及具有可操作性的治理方案来解决全球性问题。全球治理并非中性，而是具有明显的权力属性。虽然全球治理主体呈现多元化趋势，但是主权国家和国际组织仍是最重要的行为主体，其中主权国家依然是全球治理合法性和执行力的有效提供者，是各项国际协议的主要承诺者。国家间博弈在很大程度上影响着特定问题领域的治理模式，全球治理在根本上表现为一种政治逻辑，具有很强的国家性。多边国际组织中，各成员的决策权和话语权分配往往不均衡。而且，即使是基于专业技术层面达成共识的方案，也不仅仅是技术性的，还体现了解决方案供给者的知识、理念、利益和权力。在全球应对经济数字化税收挑战的共同问题上，也表现出了这些特征。虽然在国际组织和各辖区的共同努力下，达成了技术性的多边共识解决方案，但是主要大国在方案形成过程中主导规则制定权现象依然明显，共识方案内容不仅仅体现国际税收的技术议题，还有主要参与方维护自身利益进行政治博弈的痕迹。

二、全球税收治理实践

是数字经济时代的必然选择

（一）未来已来：数字经济时代已到来

在人类社会的每一个重要发展阶段，都有影响整个社会发展最核心的资源，社会主要经济活动常常围绕着核心资源及其衍生品展开。在农业经济时代，土地是核心资源，农民作为劳动者，手工工具作为生产工具，构成了以农耕为主的生产力。在工业经济时代，矿石和以石油为代表的能源逐渐成为核心资源，产业工人作为劳动者，能量转换工具（蒸汽机、内燃机等）作为生产工具，就构成了以机器为主的生产力。随着互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术加速创新，日益融入各领域发展全过程，数据正成为影响当下全球经济社会发展的重要资源。在这一时代，劳动者从事越来越多的智力和知识创造，劳动工具则更加智能化，即具有更强大的数据信息采集、传输、处理、执行能力。可以认为，这是不同于传统农业经济、工业经济的时代，即数字经济时代。

数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，不管人们是否已做好迎接准备，它已扑面而来。对于数字经济概念的溯源，有文献认为，上世纪90年代初，随着ICP/IP协议、万维网（World Wide Web）协议先后完成，互联网开启了快速商业化步伐，各种新型商业模式和互联网服务被开发出来并推向市场，涌现出一大批互联网企业。针对这一现象，有学者提出了“数字经济”概念。2016年，G20杭州峰会通过了《二十国集团数字经济发展与合作倡议》，首次将“数字经济”列为G20创新增长蓝图中的一项重要议题，数字经济概念从国际层面被广泛运用。2017年政府工作报告首次提出“数字经济”，指出要推动“互联网+”深入发展、促进数字经济加快成长。随着数字经济快速融入人类经济社会，数字经济的内涵被不断扩展延伸。国家统计局于2021年5月27日正式公布的《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》，从“数字产业化”和“产业数字化”两个方面，分别从经济社会全行业和数字产业化发展领域，确定数字经济及其核心产业的基本范围，将数字经济定义为以数据资源作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。数字经济包括三个要素，即数据资源、现代信息网络和信息通信技术，这三个要素缺一不可。因此，数字经济是以新一代信息技术和产业为依托，继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，数字化转型正在驱动生产方式、生活方式和治理方式发生深刻变革，对世界经济、政治和科技格局将产生深远影响。

（二）唯变不变：国际税收规则需改变

世界正处于百年未有之大变局，气候变化、疫情防控等全球性问题给人类社会带来的影响前所未有，世界各国面临的国际环境日趋复杂。OECD在向2021年10月G20财长和央行行长会议递交的报告《疫情危机后的财税政策》中指出：全球经济社会的发展趋势包括经济增长变缓、数字化加速、不公平加剧、人口老龄化、环境可持续和气候变化急待改变。在这一轮大变革中，数字经济的发展加速了变革的进程。近年来，随着大数据、云计算、物联网、人工智能等技术发展并进入商业化应用，数字技术的赋能作用进一步增强，并加快向经济各行业渗透，数字经济的规模和范围极大扩展，涵盖了以数字技术为支撑、以数据为重要生产要素的丰富的产品、服务、商业模式、业态和产业。共享经济、平台经济等新业态新模式迅猛成长，推动经济向数字化、网络化、智能化方向转型。数字化转型不可避免，必然有阵痛期，唯有面对并且挺过来适应它，才能走出一片新天地。

一百年前，人类走出第一次世界大战的阴霾，全球贸易开始发展。为了促进国际经贸合作和战后世界经济复苏，1923年，4位经济学家向国际联盟提交了著名的《关于重复征税问题的报告》，奠定了现行国际税收基本框架。可以说，经过近百年的不断改进和完善，国际税收规则还是基本适应世界经济贸易发展的。随着人类进入数字经济时代，诞生于传统经济并发展起来的百年国际税收规则，无法解决数字经济一些基本涉税问题。OECD的改革措施——税基侵蚀与利润转移（BEPS）行动计划也未能革命性地解决现行国际税收规则无法适配经济数字化飞速发展的问题，由来已久的税基侵蚀和利润转移问题并未根治，以邻为壑的企业所得税税率逐底竞争日益加剧，单边征税措施导致贸易摩擦持续升级也给疫情中的世界经济恢复带来不利影响。面临世界的这些变化，唯有用同样变革的理念去认识和解决，对国际税收规则进行百年未有之系统重塑。

（三）顺势而为：国际社会在行动

近几年，联合国、G20、OECD等国际组织都开展了积极有益的行动，围绕构建怎样一个国际税收规则体系、怎样加强全球税收治理才能适应数字经济时代发展等问题不断探索。通过梳理G20联合公报（宣言）中关于税收内容的阐述，寻迹国际社会认识的提高和努力的成果，可以认为在数字经济时代，全球税收治理既必然又迫切。

在全球范围内建立公平、现代化的国际税收体系。2013年9月，G20圣彼得堡峰会宣言指出：“跨境逃税避税侵蚀公共财政和民众对税收系统公平性的信任。今天，我们制定有关计划以应对该问题，并承诺采取措施改善规则，以避免避税、恶意操作及恶意税收规划。”2014年11月，G20布里斯班峰会公报指出：“我们正在采取措施，确保国际税收体系公平，保障各国税基。对经济利润课税时，应当在创造利润的经济活动发生地或价值创造地进行。我们欢迎G20/OECD提出的税基侵蚀和利润转移行动计划在推动国际税收规则现代化方面取得的重大进展。”2015年11月，G20安塔利亚峰会公报指出：“要在全球范围内建立公平、现代化的国际税收体系”，呼吁国际社会携手行动，加强全球税收治理，增强风险应对能力，促进全球经济进一步复苏。2016年9月，G20杭州峰会公报中指出：“我们将继续支持国际税收合作以建立一个全球公平和现代化的国际税收体系”。

国际税收现代化逐渐聚焦到经济数字化的税收问题。2017年7 月，G20汉堡峰会公报指出：“我们将继续致力于建设公平和现代化的国际税收体系”，并讨论了数字技术对税收的影响。2018年11月，G20布宜诺斯艾利斯峰会提出建立一个“全球公平、可持续和现代化的国际税收体系”，将国际税收现代化集中到经济数字化的税收问题。2019年6月，G20大阪峰会宣言中同样将国际税收现代化集中到经济数字化的税收问题。2020年10月，G20利雅得（视频）峰会指出建立一个“全球公平、可持续和现代化的国际税收体系”，继续致力于推动OECD关于应对经济数字化税收挑战的解决方案取得进一步进展，继续支持发展中国家强化自身税收能力，建立可持续的税基。

应对经济数字化税收挑战取得实质性进展。2021年10月，G20罗马峰会宣言指出OECD/G20税基侵蚀和利润转移的包容性框架发布的《关于应对经济数字化税收挑战的双支柱解决方案的声明》（以下简称“双支柱”方案）及其“详细的实施计划”制定的最终政治协议是一个历史性的成就，通过该协议我们将建立一个更加稳定和公平的国际税收体系。

三、“双支柱”方案落地实施

将是全球税收治理的里程碑式成就

（一）“双支柱”方案落地实施将为构建更加稳定和公平的全球税收治理体系奠定基础

2017年，G20委托OECD通过BEPS包容性框架开展应对经济数字化税收挑战共识性解决方案的研究。2019年，OECD首次提出“双支柱”的方案设计框架，各参与方相互妥协、求同存异，经过曲折艰辛谈判，OECD于2021年7月1日发布声明，130个国家（地区）支持“双支柱”解决方案。2021年10月8日，OECD再次发布声明，在7月共识的基础上，BEPS包容性框架下140个成员中的136个国家（地区）就“双支柱”方案达成共识。其中，支柱一重新分配大型跨国企业全球利润征税权，以平衡经济数字化背景下国际税收权益分配格局；支柱二通过实施全球最低有效税率15%，确保跨国企业在各辖区承担不低于一定水平的税负，抑制逃避税行为，为各国税收竞争划定底线。2021年10月31日，《二十国集团领导人罗马峰会宣言》认为“双支柱”方案是一个历史性的成就。

“双支柱”方案落地实施将是百年国际税收规则的一次历史突破。长期以来，国际税收规则主要解决跨境所得征税权划分问题，不涉及影响税负的税基与税率等要素；在划分跨境营业利润征税权时比较注重人员、资产等生产供给因素，不考量营销业绩等市场因素。支柱一设计的历史性突破在于，它认可市场为价值创造做出贡献，数据与劳动力、资本、技术等其他生产要素一样可以带来利润回报，提出赋予市场国新征税权的规则条件，将跨国公司部分剩余利润（金额A）单独分配给市场国征税。支柱二则前所未有地将国际税收核心规则延伸到税基和税率等税负要素，未来的国际税收与国内税收将呈现全方位、紧密型互动关系。虽然支柱一覆盖的剩余利润数量有限，支柱二在各国落地实施还可能存在差异，但这从“0”到“1”的跨越，是国际税收理念和规则的里程碑式变革。

“双支柱”方案落地实施将为构建更加稳定和公平的全球税收治理体系奠定基础。“双支柱”方案，特别是支柱一，需要通过签订多边税收公约落地实施，以保持一定的强制约束力。为落实方案甚至可能成立相关国际治理机构或新的治理机制，对包容性框架成员以统一标准落实多边方案进行审议和监督。这意味着全球税收治理将在基于税收协定的双边协商机制之上，加入基于税收公约的多边工作机制，全球税收治理体系中的多边治理成果将更加丰富。

（二）“双支柱”方案落地实施将有利于全球营商环境向更加健康的方向发展

国际经济竞争的本质是营商环境的竞争，而税收是影响跨境投资决策的重要因素，是全球营商环境的一个重要指标。各国就“双支柱”方案达成共识有利于全球营商环境优化：一方面，“双支柱”方案可减少单边措施引发的双重征税和贸易摩擦。由于数字经济国际税收规则长期悬而未决，英法等数字经济市场国开始采取数字服务税等单边措施。受影响的大部分是美国科技巨头，因而美国以报复性关税相威胁。世界主要经济体间的贸易战一触即发，成为影响世界经济复苏和跨国企业经营的定时炸弹。“双支柱”方案落地实施后将要求各参与方撤销一切国内单边措施，使得跨国企业可以免遭双重征税之苦和贸易战之危。另一方面，“双支柱”方案可以提高跨国企业的税收确定性。多边税收机制最需要解决的难题是税收不确定性及由此引发的巨额成本，为此，“双支柱”方案专门设置了创新性税收争议预防与解决机制，涉及新征税权的争议事项都将纳入该机制之下，为跨国企业提供较强的税收确定性。此外，“双支柱”方案有望终结税收逐底竞争的零和博弈，推动人们重拾和重构良好营商环境的核心要素——被投资国持续的创新能力、完整的产业生态、蓬勃的消费市场、健全的法治环境、高效的政务服务。

（三）“双支柱”方案落地实施将成为治理全球共同问题的路径样板

当前，国际力量对比发生深刻变化，全球治理体制变革正处于关键节点。协商应该成为现代全球治理的主要方法，坚守共商共建共享原则，各方应秉持包容心态，以对话解决争端、以协商化解分歧。“双支柱”方案为各国提高疫后复苏所需的财政能力、解决数字经济背景下跨境税收权益分配不均问题提供了全新路径，展现了多边主义的活力，也为各国通过多边协商机制解决气候、疫情、安全、金融风险、恐怖主义等全球问题打造了税收领域的成功范例。尤其是在面对人类共同的气候变化问题上，期待国际社会能够通过多边机制，制定一个类似于“双支柱”方案，推行像全球最低税一样的适用于不同发展阶段经济体的全球最低碳价规则，形成全球共识的“双碳目标”解决方案。

（四）“双支柱”方案落地实施将是多边治理机制的一次考验

“双支柱”方案虽然兼顾了各参与方利益但受益不均。除低税地和避税地受“双支柱”方案冲击较大外，其他国家或地区均有不同程度的获益。美国借此掌控国际税收规则制定主导权，解决欧洲一些国家对美国大型跨国企业征收数字服务税等单边措施，并且为拜登政府在国内顺利推行税改方案营造有利的国际环境。对于“双支柱”方案，美国总统拜登发表声明称：“国际社会有史以来第一次建立了强有力的全球最低税，最终将为美国工人和纳税人及世界其他地区带来公平的竞争环境”。其他发达国家可以实现改革国际税收规则进而使美国数字经济巨头在本国合理纳税的目标，同时，全球最低税也有助于高税负发达国家遏制产业外迁、增加财政收入。广大发展中国家可获得对大型跨国企业集团剩余利润征税的新征税权，消减了参与税收竞争以吸引投资的外部压力，也可增加一定的财政收入。虽然各参与方都有不同程度的受益，但是从一国在支柱一和支柱二获得的税收增收总量以及未来发展前景来看，发达国家受益更大，发展中国家次之，一些最不发达国家受益几乎可以忽略不计。

“双支柱”方案的出台明显具有大国主导的痕迹。虽然包容性框架有近140个辖区参与了“双支柱”方案的协商，但规则制定过程仍然存在发达国家主导、有时政治博弈较学理研究占据上风的特征，大国在多边协调治理机制中的话语权依然强势。而发展中国家因话语权有限，税收利益未能得到充分维护，作为潜在市场国从支柱一中分得的利润较为有限，而面临的征管能力挑战更为严峻；同时，发展中国家依靠税收优惠吸引外资的政策效应将在很大程度上被支柱二抵消，运用税收政策工具实现本国经济社会目标的能力将在一定程度上被削弱。因此，对于“双支柱”方案已有一些质疑的声音，如欧洲债务与发展网络税务协调员托夫·玛丽亚·赖丁表示：“双支柱”方案“以牺牲最贫穷国家的利益为代价，严重偏袒较大和较富裕国家的利益。”

“双支柱”方案落地实施还将面临一些不确定因素。其一，“双支柱”方案还有一些技术细节需要参与国进行谈判落实，是否顺利如期完成只能拭目以待；其二，2021年10月21日、11月22日、11月24日，美国分别与欧洲五国（奥地利、法国、意大利、西班牙、英国）、土耳其、印度就数字服务税争端达成过渡期政治协议，“双支柱”方案生效后，这7国将取消征收单边数字服务税，美国在过渡期也将放弃贸易制裁。但是，如果“双支柱”方案不能如期落地实施，双方都保留继续单边措施的权利；其三，“双支柱”方案真正落地实施还需要经过各参与方国内立法程序，立法过程是否顺利关系着“双支柱”方案前景，尤其是美国国会会否批准“双支柱”方案的国内立法存在不确定性。如果“双支柱”方案无法在全球第一数字经济大国有效落地实施，则意味着应对经济数字化税收挑战解决方案的失败。

四、中国将继续做全球税收治理变革

的积极参与者和推动力

（一）中国秉持共商共建共享的包容性全球治理观

当前和未来一段时间，世界百年未有之大变局步入加速调整期。这种变化将导致大国博弈进一步激化，未来国际形势的不确定性、不稳定性和复杂性可能会更为强烈，全球治理体系和国际规则将经历不断被解构到重构的过程。在洞察国际形势和世界格局演变大趋势的基础上，中央经过对人类社会发展潮流的前瞻性思考，提出了人类命运共同体理念，争取全球治理的话语权。同时，战略性地提出了中国应积极参与全球治理体系改革和建设。

2015年10月12日，中共中央政治局就全球治理格局和全球治理体制进行第二十七次集体学习。习近平指出：“现在，世界上的事情越来越需要各国共同商量着办，建立国际机制、遵守国际规则、追求国际正义成为多数国家的共识。”2019年11月5日，十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：积极参与全球治理体系改革和建设。高举构建人类命运共同体旗帜，秉持共商共建共享的全球治理观，倡导多边主义和国际关系民主化，推动全球经济治理机制变革。维护联合国在全球治理中的核心地位，支持上海合作组织、金砖国家、二十国集团等平台机制化建设，推动构建更加公正合理的国际治理体系。2020年10月29日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出：坚持多边主义和共商共建共享原则，积极参与全球治理体系改革和建设。2021年9月21日，习近平主席在第七十六届联合国大会一般性辩论中发表重要讲话指出，一个和平发展的世界应该承载不同形态的文明，必须兼容走向现代化的多样道路。我们必须完善全球治理，践行真正的多边主义。世界只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系；只有一个秩序，就是以国际法为基础的国际秩序；只有一套规则，就是以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。

未来五年将是百年未有之大变局中的加速重构期，是世界经济动荡的一个关键期，是国际力量对比发生重大变化、重新组合的关键期，也是国际体系国际规则重构的关键期。中国应抓住这次难得的历史机遇，积极参与国际合作，秉持共商共建共享原则，包容性地开展双多边治理合作，努力争取制度性权力和规则制定权，并且充分利用好“一带一路”建设、中国-东盟等区域发展平台优势，及时提出中国方案，发出中国声音，为区域和全球治理做出中国贡献。

（二）中国是“双支柱”方案达成共识的积极推动者

习近平主席曾在2013年G20峰会上强调“中国支持加强多边反避税合作，愿为健全国际税收治理机制尽一份力”。2021年10月18日，习近平总书记在中共中央政治局就推动我国数字经济健康发展进行第三十四次集体学习中强调，要做好我国数字经济发展顶层设计和体制机制建设，加强形势研判，抓住机遇，赢得主动。要积极参与数字经济国际合作，主动参与国际组织数字经济议题谈判。自2017年起，OECD开始在包容性框架下加速研究应对经济数字化税收挑战共识性解决方案，中国全程深度参与多边方案的设计与谈判，坚守中立、合理、平和的政策立场，在维护中国利益的同时推动形成符合处于不同发展阶段经济体利益诉求和合理稳定的多边税收解决方案。

关于支柱一，中国坚定认为经济全球化和数字化是世界经济发展的必由之路，大力倡导增长友好型国际税收政策，认同解决经济数字化税收挑战的最佳路径是通过多边谈判达成广泛共识，反对实施各种单边措施引发贸易战；中国税务部门在长期国际税收管理实践中，探索了一套关于市场在跨国公司跨境利润分配中是重要价值创造因素的理论，主张给予市场所在辖区合理的税收回报，维护市场国正当的税收权益。从这个视角看，支柱一与中国税务部门国际税收领先理念相互契合。

关于支柱二，中国自2013年起参与BEPS行动计划，一直支持打击税基侵蚀和利润转移，反对有害税收竞争，认同全球最低税是解决BEPS问题的有效手段。同时，中国也认为，国际税收协调必须兼顾不同阶段经济体的发展需要，避免影响各国自主决定本国税制和政策的税收主权；尊重跨国企业集团具有合理商业目的的投资布局决策，要特别避免对跨境实质性经济活动产生不利影响。

（三）中国在全球税收治理中将继续发挥积极作用

“双支柱”方案虽然获得了G20领导人峰会背书，之后各国还将继续就“双支柱”方案一些未尽的技术细节设计展开谈判。中国将继续坚持推进多边合作、争取多边共识的工作基调，在“双支柱”方案技术细节的多边谈判中，发挥建设性作用，从人类命运共同体的理念出发，提出能够有效平衡多方利益的“双支柱”方案细节设计，在激烈的国际税收规则制定权竞争中把握先机。

数字经济的快速发展已经给税务部门的征收管理带来了诸多挑战，未来“双支柱”方案的落地实施更是给国际税收管理提出了更高要求。中国亟须进一步加大国际化、数字化、复合型税收人才培养力度，不断提升税收治理能力和治理水平，在国际话语体系中提供更多能被各方所接受的国际税收规则，争取更多国际税收规则制定权，积极参与到全球税收治理建设中。

为了加强税收合作优化营商环境，支持贸易自由化和投资便利化，2019年4月18日，“一带一路”税收征管合作机制在中国宣告成立。目前“一带一路”合作机制理事会成员36个，观察员30个。中国应充分利用好这个平台，继续深化合作机制建设，拓展合作范围，推动各参与方税收治理效能不断提升，将合作机制打造成区域税收治理的平台典范，进而推动全球税收治理的改革和建设。

道阻且长、行则将至。当下全球面临多重危机，世界比任何时候都需要各国携手共克时艰。习近平主席于2021年9月21日提出的全球发展倡议，构建全球发展命运共同体，为国际发展合作擘画了蓝图，为推进全球发展事业指明了方向。中国正成为全球治理的重要力量，而参与全球治理也成为中国向世界展示开放、包容、负责任大国形象的重要途径。积极参与全球治理，既是时代赋予中国的使命，也是世界发展对中国的需要，中国税务部门将使命必达。

作者单位：国家税务总局税收科学研究所

全文刊于《财政科学》2021年第11期