法国折中方案难以消除分歧，欧盟最低税指令草案未能达成一致协议

编译：思迈特财税国际税收服务团队

3月15日，欧盟成员国财长会议在比利时布鲁塞尔举行，尽管会议前法国提交了一份折中方案，但由于波兰、瑞典、马耳他和爱沙尼亚的反对，会议还是未能就欧盟最低税指令草案达成一致协议。尽管如此，法国财政部长布鲁诺·勒梅尔表示，作为欧盟轮值主席国，法国将继续游说各方，争取在4月初的下一次财长会议上达成协议。

背景

2021年12月20日，OECD发布《应对数字经济的税收挑战—全球反税基侵蚀（GLoBE，支柱二）立法模板》（以下简称“支柱二立法模板”），标志着支柱二方案设计基本完成。支柱二立法模板由包容性框架所有成员国辖区的代表共同制定，并以协商一致的方式获得通过，是细化和落实OECD/G20税基侵蚀和利润转移包容性框架《关于应对经济数字化税收挑战双支柱方案的声明》的重要成果，也是各国立法实施全球反税基侵蚀（简称GloBE）规则的重要基础。对此欧盟委员会迅速响应，并于2021年12月22日发布了实施支柱二最低税指令草案（以下简称"指令草案"），该指令草案旨在确保国际税收更加公平、透明和稳定，也标志着欧盟将率先与OECD关于BEPS包容性框架达成具有里程碑意义的国际税收制度改革。

为了给各辖区税务机关和纳税人提供GloBE规则的解释和应用指南，3月14日，OECD发布了支柱二GloBE立法模板评注（目前只有英文版、共228页），并辅以42个说明性示例对GloBE规则如何运作进行详细的解释，随后OECD发布了“GloBE实施框架征求意见稿”。

最低税率作为支柱二的关键要素，旨在确保大型跨国企业集团就其在每个辖区经营产生的所得支付最低水平的税款。当某一辖区的有效税率低于最低税率时，就可对在该辖区内产生的利润征收补足税，从而确保跨国企业在当今数字化和全球化的世界经济背景下，无论在哪里运营获利都需缴纳公平份额的税款。一旦支柱二全球最低税的多边公约达成一致，欧盟委员会还将在2022年就征税权的重新分配提出建议。

各成员国的态度

欧盟该指令草案发布后，虽然所有欧盟成员国都表示原则上同意该草案，但在欧盟内适用最低税率一直争议不断。以瑞士、罗马尼亚、德国和法国为代表的大部分成员国都表示强烈支持该指令草案：其中瑞士内阁表示将通过宪法修正案来实施欧盟全球最低税；罗马尼亚财政部宣布支持采纳和实施欧盟最低税收指令；德国表示其将受益于双支柱全球税改方案；法国作为轮值主席国，一直致力于推动全球最低税在欧盟的落地实施。但一些较小的国家认为，最低税率给它们带来了难以承受的征管负担。

欧盟官员表示，该指令草案必须成为整个欧盟的法律，以确保与欧盟法律的兼容性。然而，欧盟人口最少的国家马耳他表示，该指令草案应在适用最低税方面给予"一定的灵活性"，例如收入纳入规则中补足税的计算。

波兰也表示反对，理由是征税权（利润重新分配）与最低税应建立联系。波兰财政部国务秘书Magdalena Rzeczkowska认为，应该在实施支柱二和支柱一（利润重新分配）之间建立联系，这要求"具有法律约束力的保证"，即支柱二的实施将以支柱一的实施为条件。

鉴于少数欧盟成员国的反对，在会议审议之前，法国提交了一份折中方案，比如最低税指令可以在2023年年底之前实施，而不是在2023年年初实施；此外，该折中方案提出对于最终母公司少于10个的欧盟成员国，收入纳入规则可延后五年实施。尽管如此，但瑞典、波兰、马耳他和爱沙尼亚仍然对该最低税指令草案表示担忧，并拒绝支持法国提交的折中方案。

欧盟各成员国对指令草案及法国折中方案的态度小结如下表所示：

下一步工作

由于税收提案需要得到成员国政府的一致支持才能成为欧盟法律，每个成员国政府都可以否决该指令草案，这使得欧盟最低税前景并不乐观。不过，爱沙尼亚财长Keit Pentus-Rosimannus表示她“非常乐观，很快就能找到一个好的解决方案”；瑞典财政部长Mikael Damberg则表示，"现在就该指令的一般方法达成一致还为时过早，因为并非所有技术细节都已得到解决"。尽管如此，勒梅尔似乎决心弥合欧盟财长之间剩余的分歧，并正在研究相关的解决方案，争取在4月初的下一次财长会议上达成一致的。

一旦该指令草案得到欧盟成员国的一致支持，接下来欧洲议会和欧洲经济和社会委员会也需要对该指令草案征求意见并发表意见。到2023年底，欧盟委员会还将发布欧盟企业税收新框架，这将降低欧盟成员国企业的征管难度，消除税收障碍，并在单一市场中创造更加优质的商业环境。