关于提升高收入高净值人员纳税遵从度的思考

付强（国家税务总局天津市税务局）

夏凝（国家税务总局天津市税务局）

陈娟（国家税务总局天津市税务局）

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，要完善再分配机制，加大税收的调节力度和精准性，合理调节过高收入。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》强调，要依法加强对高收入高净值人员的税费服务与监管。强化高收入高净值人员税收征管，提升其纳税遵从度，对发挥税收调节收入职能作用、推进共同富裕有着重要的现实意义。

一、高收入高净值人员的特点及我国税收征管现状

在税收领域，国际上一般使用“高净值个人”（High Net Worth Individual）来指代财富或收入水平最高的自然人纳税人，既包括高财富个人，也包括高收入个人。我国一般使用“高收入高净值人员”指代上述群体。

（一）高收入高净值人员涉税特点

1.涉税业务复杂

高收入高净值人员收入来源较多，可能会有复杂的商业安排，财富可能分布在私人控股公司、合伙企业、信托公司或基金会里面，因此其涉税业务相对复杂。部分高收入高净值人员具有较强的国际流动性，可能会引发税收居民的判定、税收协定及反避税规则的适用等问题。

2.税收流失风险高

高收入高净值人员缴纳的税收占自然人税收总额的很大比例，他们一旦选择通过隐蔽的形式逃税或通过税收筹划来避税，会产生较大的税收流失。高额的财富、广泛的收入来源、复杂的涉税业务、频繁的国际流动、隐匿的海外资产，使得高收入高净值人员天然具有通过不同方式进行税收筹划的“优势”，其逃避缴纳税款的机会较其他自然人要大很多。

3.纳税遵从度对自身形象影响较大

高收入高净值人员在社会中或某些行业、商业领域具有较高的地位和知名度，具有一定的影响力，他们比其他自然人更能吸引媒体和公众的关注，社会公众对其期望值较高。一旦税务机关对高收入高净值人员的税收违法行为向社会曝光，其社会公众形象乃至在业内的发展将会受到较大影响。

（二）我国高收入高净值人员税收征管现状

近年来，我国税务部门非常重视对高收入高净值人员加强税收管理和服务，尤其是在个人所得税征管方面，推行了一系列加强征管的措施。但从发挥税收调节作用的要求看，还存在一定不足，主要体现在：对高收入高净值人员的税收征管尚处于个案处理及探索阶段，没有形成较为成熟的税收监管与服务制度，相关配套机制还不健全；对高收入高净值人员的界定相对模糊，税收征管投入的人力资源还不够充足；通过了解高收入高净值人员税收筹划运作的特点，开展特定税收风险管理，以及通过实施个性化服务促进高收入高净值人员自愿遵从等方面，还有完善发展的空间；在总结提炼高收入高净值人员复杂的逃避税方式，研究反避税途径及法律框架建设等方面，还不够深入。

二、国外高净值个人税收管理经验

国外有些国家在高净值个人税收管理方面，起步相对较早，建立了较为成熟的征管制度，积累了一定的工作经验。总结提炼国外先进经验，对我国强化高收入高净值人员税收管理与服务不无裨益。

（一）对高净值个人有明确的认定标准

很多国家对高净值个人的认定设置了明确的标准，该标准主要依据自然人纳税人的资产或财富水平而定。例如:澳大利亚将净资产超过3000万澳元的个人认定为高净值个人；加拿大的认定标准为，个人或与其关联方共同控制净值至少为5000万加元的财富；英国的认定标准是，资产超过2000万英镑。也有国家（如美国、意大利、希腊、芬兰）同时把资产/财富和收入作为判断标准。同时，还有一些国家（如葡萄牙、印度尼西亚、马来西亚）除了将资产/财富和收入作为判定标准外，还将知名人士、税务部门大企业项目部所管辖企业的董事或股东列入高净值个人管理。

（二）设立专门的高净值个人税收管理部门

建立专门的高净值个人税收管理部门，与高净值个人及其税务顾问就纳税遵从和服务等问题进行定期和持续互动，是不少国家加强高净值个人税收管理的首选。加拿大、芬兰、意大利、日本等国家均设立了独立的高净值个人项目部，美国、澳大利亚、英国、德国等国家的高净值个人项目部隶属于大企业项目部。高净值个人项目部采取实体化运作，其履行的职能从开展传统的税务审计活动，到囊括合作式遵从的“全方位服务”，还包括履行登记、纳税申报表和缴税处理、收取欠税及解决争议等职能。从履行各项职能的情况看，高净值个人项目部履行税务审计和纳税服务的职能占据多数。

（三）注重对高净值个人税收风险的研判

一是对高净值个人给予更广泛的关注。收集并有效利用从各种来源获得的信息，了解高净值个人的生活方式、个人兴趣、做生意的地点等细节，以及名下不动产、股票和证券等信息。通过对信息源的分析，提高对高净值个人行为驱动因素的理解。二是重视对高净值个人税收筹划市场和产品的调研。通过了解税收筹划市场的供求动态来了解高净值个人的风险偏好和商业驱动因素，以此了解税收风险的性质，并研究考虑如何组织资源管理税收风险。三是按高净值个人类别研判税收风险。通过分析财富的创造和保存方法，研究高净值个人在“财富周期”中所处不同阶段的税收策略和风险。将高净值个人按收入、行业、身份等特征比较细致地划分成不同类别，在分析判断不同人群避税策略的基础上，制定反避税措施。

（四）建立高净值个人合作遵从战略

近年来，各国税务部门越来越重视采用合作式遵从安排来提高纳税遵从度及确定性。除了通过正式的合作遵从计划，有些国家的税务部门还通过提高透明度来打造征纳双方更透明的关系，运用更积极的方法化解实质性税收风险。例如，在罗马尼亚，每一个高净值个人（资产逾2500万欧元）都能享受到税务部门专人专项的个性化优质服务。在符合规定的情况下，澳大利亚的高净值个人将被邀请与税务部门就未来的遵从活动签订协议，以为纳税人提供更大的确定性，避免潜在的罚款和加收利息风险，增加纳税人与税务部门自愿合作的意图。

三、加强高收入高净值人员税收征管的建议

在提炼我国多年实践经验的基础上，有必要学习借鉴国外先进做法，结合我国实际，对如何提升高收入高净值人员纳税遵从度进行深入探讨。

（一）明确界定高收入高净值人员范围

明确高收入高净值人员的范围，对其进行列名式管理，是区分高收入高净值人员与其他自然人纳税人的关键，也是确定高收入高净值人员税收征管目标的重要前提。综合考虑我国自然人纳税人税收认知度普遍偏低、税务部门对高收入高净值人员加强税收征管尚属于起步阶段、纳税人收入判定和资产归集方式有所差异等因素，建议我国同时采用收入和资产两项判定标准，将拥有超过一定金额收入和资产的自然人纳税人确定为高收入高净值人员。高收入高净值人员范围要相对固定，并随税务部门的管理目标、征管能力等情况进行调整。鉴于高收入人员和高净值人员通常有不同的财富创造和保存方法，税收风险点亦不同，建议区分高收入纳税人和高净值纳税人。在初期，以高收入人员为重点征管对象，随着第三方信息报告制度等配套制度的不断完善，逐步将高净值人员纳入重点征管范围。

（二）成立高收入高净值人员税收专业管理机构

考虑到高收入高净值人员较其他纳税人跨地域流动性更大，取得收入的方式更复杂，具有更高的税收风险，为提高税收征管的专业性和有效性，建议成立独立的高收入高净值人员税收管理部门。该部门履行的职责包括高收入高净值人员的范围确定、信息收集、税种管理、风险评估、沟通服务、反避税立法建议等，同时可以根据实际需要，从对高收入高净值人员个人税收的管理延伸至对其信托或投资公司等相关领域的税收管理。同时，可以根据纳税人的行业、身份特点等特征，选取在某一项特征较为集中的城市（如北京、上海、深圳）设立高收入高净值人员税收风险管理中心，负责对不同类型纳税人开展风险识别分析、风险指标建立、风险任务推送等，以提升税收管理的专业化、精准化。高收入高净值人员税收管理部门必须具备高度的专业性，部门人员要拥有相应的专业知识和综合能力，能够了解纳税人的商业背景和特定纳税人业务的特征，识别特定复杂安排中的税收风险，并具备良好的沟通协调能力。必要时，可设立由税务或财务顾问、律师、金融行业专家等系统外人员组成的专家小组，为专业化管理和服务提供支持。

（三）利用大数据加强高收入高净值人员税收风险管理

对自然人纳税人而言，其税收风险受个人特点及一系列其他因素的影响，包括一个国家的整体税收遵从文化、税收制度和税收征管法律框架等。在对高收入高净值人员进行税收风险识别和风险应对管理时，需考虑上述诸多要素，同时还要充分发挥大数据作用，对以下几点进行重点关注。

1.充分研究了解高收入高净值人员及其税收筹划的特点

应制定第三方向税务机关报告涉税信息制度，在此基础上，税务部门除了收集税款、收入、投资等有效内部信息外，应组织资源收集和分析更广泛的公开信息，还应从其他政府部门或有义务提供涉税数据的第三方获取信息，以了解高收入高净值人员直接或间接拥有的资产、资产变动情况及近亲属等相关人员信息。通过对这些信息源进行分析，为高收入高净值人员创建“一人式”档案，提高税务部门对纳税人行为驱动因素的理解水平。此外，还要加强对高收入高净值人员税收筹划的调研，深入了解并归纳整理其不同的税收筹划方式。

2.区分纳税人类别开展风险管理

税收风险可能因收入或财富来源的不同而不同，也会因纳税人特点的相似而有共同的风险特征，建议区分高收入人员、企业家、运动员和艺人、富有的投资者等不同类别开展风险管理。高收入人员还可以分为高薪员工（如金融行业高管）和专业人士（如律师、会计师、医生），企业家可分为创业型企业家和家族式企业家等。在此基础上，对不同类型纳税人的收入稳定性、获得报酬的方式、收入回报周期、逃税或避税的动机、受声誉影响的大小等情况，进行具体分析判断，并制定不同的风险指标。

3.对整体框架进行风险评估

高收入高净值人员经常会考虑总的税收负担而不只是个人的纳税义务，因此在进行业务了解和税收风险评判时，不仅要评估个人的涉税行为，关注纳税人直接负担的个人所得税、房产税等税种，还要综合考虑纳税人与经济实体的联系，对其直接或间接控制的企业及缴纳的企业所得税、增值税、消费税等相关税种统筹开展合规性评估。

（四）建立高收入高净值人员合作遵从战略

当前，通过设计有效和高效的提升遵从度的方法，加强我国税务部门与高收入高净值人员的合作，进而促进纳税人自愿遵从，是一条可选择的路径。

1.建立纳税服务专员制度

通过较为固定的联系人与高收入高净值人员保持联系沟通，有利于推动双方开展良好对话，增加税务部门对高收入高净值人员的了解机会，使他们更愿意交流信息，从而促进双方更好地相互理解，增强双方的信任感。

2.开展个性化服务

主要包括：为纳税人提供风险提醒服务，通过税务部门的主动干预，影响纳税人的行为；对高收入高净值人员发送高质量的税收指导材料，协调解决纳税人遇到的复杂问题，从而提高税收的确定性和执行的一致性；协商解决税务部门和纳税人在税收立场上的分歧，提高征管质效。

3.探索建立事先裁定和自愿披露机制

对复杂的税收问题，高收入高净值人员可以就如何纳税及是否存在滥用法律风险，向税务机关申请事先裁定，以提供早期的确定性，降低征纳双方成本。通过设计减轻或免除行政处罚的安排，鼓励高收入高净值人员在申报纳税前或税务部门发现前，及时主动地披露相关信息，尤其是离岸收入等隐蔽信息，以提高纳税人的自愿遵从度。

四、结语

加强高收入高净值人员的税收征管和服务，在关注以上探讨内容的同时，还要对一系列的先决条件加以重视，包括完善的税收法律制度，严格的税收立法和行政执法体系，税务机关适用法律的公平性及执法的公正性，对纳税人信息的保密，等等。同时，如何通过影响高收入高净值人员的声誉来提升纳税遵从度，也值得讨论。在充分了解逃避税方式和税收筹划产品的同时，及时提出有针对性的反避税立法建议，也是税务部门应面临的一项重要挑战。

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第8期）