OECD税收政策和管理中心即将“换帅”：10年推动国际税改成果尚未收官

2022年09月26日        

作者：朱倬显 李翔昱 谭阳 何振华

9月5日，经济合作与发展组织（OECD）官网发布了《秘书长关于税收政策和管理中心的声明》（以下简称《声明》），《声明》宣布：在OECD工作15年并担任税收政策和管理中心主任10年后，帕斯卡·圣塔曼将于2022年10月底从该组织退休，下一任税收政策和管理中心主任将由格蕾丝·佩雷斯-纳瓦罗担任。

帕斯卡退休“情绪复杂”

近日，帕斯卡也在其个人推特和领英上以“复杂的情绪”宣布了退休的消息。帕斯卡表示，由于“双支柱”项目接近尾声，新的全球化税收阶段即将开启，他的离开可以为新的领导应对下一个挑战铺平道路，这对项目和组织都有好处。

帕斯卡1996年从法国国家行政学院毕业后，曾在法国财政部工作了近10年并担任过多个职务。他在2007年9月加入OECD，担任OECD税收政策和管理中心国际合作和税收竞争司司长。由于在推动OECD税收透明度方面发挥了关键作用，2009年10月，他被任命为全球税收透明度与信息交换论坛的部门主管，参与该论坛的国家和管辖区超过100个。2012年2月1日，他又被任命为税收政策和管理中心主任。

《声明》还公布了下一任税收政策和管理中心主任将由格蕾丝·佩雷斯-纳瓦罗担任，其任期暂定为2022年11月1日—2023年3月31日。

格蕾丝有出色的资历和声望，而且她长期与帕斯卡一起在税收政策和管理中心工作。自2007年以来，格蕾丝一直担任税收政策和管理中心副主任，参与完成了税收政策和管理中心的所有重要工作，包括“双支柱”项目的谈判和最近的包容性碳减排方法论坛的设立工作。任命格蕾丝担任税收政策中心主任，将有利于OECD在关键时刻继续推进“双支柱”国际税改。

10年来OECD推动国际税改成果丰硕

OECD秘书长马蒂亚斯·科尔曼表示，虽然很遗憾看到帕斯卡离开，但尊重他的决定并感谢帕斯卡通过他在OECD的工作为国际税收政策改革和管理作出的贡献。帕斯卡在税收政策和管理中心的10年中，OECD在国际税改领域有5大主要成就：

推动BEPS行动计划落地见效。在经济全球化的背景下，税基侵蚀和利润转移愈演愈烈。为此，二十国集团（G20）领导人于2013年9月决定实施应对税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划，并委托OECD牵头推进该计划。OECD于2015年10月5日发布BEPS行动计划的最终报告，其中包括15项行动计划报告和一份解释性声明。2016年11月24日，包括中国在内的67个国家（地区）共同签署了《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移的多边公约》。截至目前，已经有99个国家（地区）签署了该公约。

推动“双支柱”方案达成具有里程碑意义的协议。在二十国集团（G20）和OECD的主导下，税收政策和管理中心负责推进“双支柱”改革，经过各方的不懈努力和多年的磋商谈判，“双支柱”改革方案逐步形成。2021年10月8日，BEPS包容性框架下140个成员中的136个成员就国际税收新框架的关键要素达成了共识，并发布《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》，由G20领导人罗马峰会核准通过。随后，OECD于2021年12月20日发布了支柱二中的全球反税基侵蚀立法模板，支柱二方案设计基本完成。

推动全球税收透明度与信息交换迈上新台阶。受G20委托，2014年7月，OECD制定并发布了金融账户涉税信息自动交换标准，为各国加强国际税收合作、打击跨境避税提供了强有力的工具。金融账户涉税信息自动交换标准由纳税人东道国当局间协议范本（CAA）和统一报告标准（CRS）两部分组成。CAA是规范各国（地区）税务主管当局之间如何开展金融账户涉税信息自动交换的操作性文件。CRS则规定了金融机构收集和报送外国税收居民个人和企业账户信息的相关要求和程序。目前，全球税收透明度与信息交换论坛的165个成员中的大多数成员都正在使用OECD牵头开发的共同传输系统，并实施该信息交换标准。

建立了无国界税务检查员项目。2015年7月，OECD和联合国开发计划署共同提出无国界税务检查员项目。该项目通过向发展中国家税务机关派驻税务审计专家，帮助发展中国家开展税务审计及处理相关国际税收问题，提高发展中国家税收征管能力。这些年来，该项目帮助非洲、亚洲和东欧以及拉丁美洲和加勒比多个国家和地区共征收了17亿美元的税收，并对39亿美元的税收进行了评估。

积极推进建设包容性碳减排方法论坛。2022年的OECD部长级理事会会议上，包容性碳减排方法论坛成功建立。该论坛不仅可以为统一全球碳定价提供方案，还可避免贸易争端。在OECD框架下，各国基于自愿原则，为碳税和其他环境监管方式设定统一的最优价格。

“双支柱”推进面临挑战

在帕斯卡担任OECD税收政策和管理中心主任的10年期间，OECD推动了BEPS项目从无到有，并实现了从BEPS1.0向BEPS2.0的升级，形成了以“双支柱”项目为核心的税改方案。

然而自全球税收协议达成以来，原计划于2022年底就要实行的“双支柱”国际税改，其在具体的立法实施方面的进程已陷入停滞。受原定计划中的将全球反税基侵蚀（GloBE）规则转化为各国国内法的立法实施时间过于紧凑等原因的影响，预计该规则要到2023年底或2024年才能实施。由于现在实施GloBE规则的行动至少要延缓1年，各国也对如何就全球最低税进行立法持观望态度。在未竟全功之前离开，也难怪帕斯卡是以“复杂的情绪”宣布了离职这一决定。

可以预见的是，未来一个时期内，由于缺少美国等全球主要经济体的支持以及部分低税率国家反对等原因，“双支柱”国际税改的落地还可能出现反复。为了配合“双支柱”国际税改工作，促进跨国企业经济信息的交换，提高跨国企业的信息透明度的工作还需持续推进，这对即将上任的税收政策和管理中心主任格蕾丝也是一项重大挑战。对此，美国税务委员会政策研究所乐观地指出：“格蕾丝鼓励所有利益相关者参与沟通，这种参与对制定健全的税收政策至关重要。”

人们期待，OECD在“双支柱”国际税改的关键部门税收政策和管理中心负责人交替时期能顺利高效地开展各项工作，进一步加快工作步伐，尽快发布支柱二的GloBE实施框架及信息报告表的公众咨询文件征询意见，并在完善后发布正式文件。

作者单位：国家税务总局湘潭市税务局

     国家税务总局湘乡市税务局

     国家税务总局湘潭高新技术产业开发区税务局

     国家税务总局湖南省税务局