2023年欧盟税改有哪些进展

2024年01月09日       作者：朱倬显 唐亚中 唐淳璟

《2023年度税收报告》评估了近期欧盟成员国的税收改革推进情况，以及当前在税收改革方面面临的困难和挑战，并从个人所得税、企业所得税、增值税、环境税等方面详细阐述了欧盟成员国在优化税收制度上所做出的努力和成效。

近日，欧盟委员会发布了《2023年度税收报告》（以下简称报告），报告通过细化指标对欧盟成员国税收制度的设计和实施效能等进行了分析研究，以帮助欧盟决策者改善税收制度的运作模式，优化税收政策的制定和落地。

改革税收制度势在必行

报告指出，近年来，新冠疫情、俄乌冲突等，已深刻地影响了社会经济和税收体系的运行构造。为支持企业活动和纾缓疫情、通货膨胀等对家庭造成的影响，欧盟成员国不得不出台各项支持企业和居民家庭的税收优惠和财政补贴政策，导致各成员国的赤字和公共债务在最近几年水涨船高，社会整体通货膨胀率急剧上升。2023年通货膨胀率攀升虽有所放缓，但增幅依然高达6.7%，远高于欧洲央行在2023年年初设定的总体通货膨胀率控制目标。

面对困难和挑战，报告提出了推进税收制度改革需要坚持的四项原则：公平、高效、简便和可持续。

报告强调，欧盟成员国不仅需要解决好自身面临的实际困难，还要充分考虑并应对当前世界经济和社会正在经历的结构化转型带来的影响。其中包括人口变化、劳动力市场变化、数字化、全球化、气候变化、贫富差距扩大以及全球贸易重构等。报告指出，这些结构性的变化已深刻影响到现行欧盟税收制度的可持续性，为了与当前和未来的经济、人口和社会发展保持一致，进行税制改革变得越来越紧迫。例如，欧盟国家严重依赖劳动税收入，而当前欧盟人口日趋老龄化，总人口预计从2030年开始下降，若不及时优化劳动税政策，随着劳动年龄人口比例的下降，相关税收收入的减少，养老金等福利的支出将不可避免受到影响。同时，技术进步和数字化也催生了大数据、数字加密资产等新兴产业的发展，如何做好相关的税收征管也是当前欧盟税收制度亟须改革的重点难点。

报告同时还指出，目前140多个国家已同意按15%的税率征收全球最低税，2022年底欧盟也通过了自己的全球最低税提案，所有成员国都承诺将执行这一提案。欧盟成员国要深化企业所得税税制改革，使其与全球最低税政策相匹配。

税收制度改革有哪些进展

构建公平有效的个人所得税体系。报告指出，个人所得相关税收（包括个人所得税、劳动税和社保费等），不仅在创造收入方面发挥着重要作用，而且还是重要的收入再分配工具。然而，从1995年到2022年，除希腊、葡萄牙和拉脱维亚外，实施累进制个人所得税税收制度的欧盟国家的个人所得税最高一档税率均出现下降情况，由此导致依靠通过个人所得税对高收入人群的收入进行再分配的效能减弱。同时，相关数据还显示，欧盟最富有的1%人口掌握着全部财富的25.6%，而欧盟许多成员国不征收财富税。

报告指出，设计得当的税收政策可以在决定可支配收入的分配方面发挥关键作用。劳动税可能仍然是欧盟国家公共预算资金的主要来源。尽管如此，扩大税基和税收优惠政策组合，包括实施独立申报制度，提高妇女等群体的劳动市场参与度，调整个人所得税超额累进数级，延缓通货膨胀带来的消极影响，以及通过精心设计并逐步开征行为税（包括环境税）、财产税（包括继承税、遗产税）和资本收入税，可以帮助创造收入，鼓励可持续行为，并解决收入不平等问题。

确保企业所得税政策兼顾保障税收收入与创新发展。报告强调企业税收在增加欧盟成员国税收收入方面的作用，同时分析探讨了欧盟成员国如何利用企业所得税优惠政策吸引企业投资，以期激活市场活力。

报告指出，企业所得税仍然是欧盟成员国重要的税收来源。尽管如此，过去10年欧盟成员国企业所得税法定税率大多保持下降趋势。2023年初，欧盟成员国企业所得税平均法定最高税率为21.5%，比2009年降低2个多百分点。报告提出，基于有效平均税率的评估模型可以测算企业所承受的实际税收负担，测算结果显示，当前在欧盟的企业所承受的企业所得税平均有效税率已从2008年的约21.1%降至2022年的15.8%。但由于各成员国企业所得税制度不同，欧盟各成员国的法定税率和实际有效税率差异很大。税制的复杂性导致部分企业，尤其是跨国企业，在欧盟内部市场缺乏加大投资的意愿。与此同时，报告也指出，过于低效的企业所得税研发费用加计扣除等一揽子税收优惠政策组合，破坏了公平有效的营商环境，加剧了税收制度的复杂性，同时也增加了各成员国政府的运营成本。在此背景下，欧盟正在通过各种举措试图确保有一个更公平、更简单、更确定的税收环境来支持企业发展，例如全力推进全球最低税的落地实施、逐步清理复杂冗余的税收优惠政策，以及通过《更快、更安全地减免超额预扣税指令》解决跨境投资的税收障碍等。

增值税数字化带来新的改变。增值税是欧盟另一个最重要的税收来源之一。报告在概述增值税在欧盟成员国家中作用的同时，也提及了欧盟成员国近年来在增值税申报等事项上的进展，分析了数字化对税收遵从成本的影响，并讨论了增值税数字化给优化税收征管带来的机遇和挑战。

报告强调，增值税涉税事项数字化的引入有助于提升税收征管效能、降低企业遵从成本以及打击税务欺诈和逃税等行为。例如，通过增值税电子申报系统，企业能够快速计算应纳税额，及时跟踪并反馈相关涉税事项。近年来，在意大利成为第一个强制企业使用增值税电子发票的欧盟成员国后，越来越多的成员国开始或尝试引入增值税电子申报制度，其中大多数要求企业使用增值税电子发票。这也导致欧盟境内多套增值税电子申报系统并行的情况，不利于欧盟内部税务部门之间的合作，也无形中增加了欧盟内部市场企业的遵从负担。因此，欧盟委员会提出了数字时代增值税倡议，该倡议意图建立统一的欧盟内部市场交易的增值税电子申报系统和规格一致的增值税电子发票模板，以期减轻纳税人税法遵从成本，提高欧盟成员国税务部门之间的沟通与协作效率。

推进环境税来积极应对气候变化和环境问题。报告提出，欧洲环境署的资料显示，欧洲面临着前所未有的环境和气候变化挑战，气候变化、自然资源的过度开采和生物多样性的丧失对欧盟成员国供应链和生产能力造成了不利影响，因此开征环境税（即能源税、交通运输税、污染税和资源税）可以帮助欧盟成员国实现气候和环境可持续发展的政策目标。

报告指出，当前环境税在许多欧盟成员国仍未得到充分利用，其税收总额仅占欧盟总税收收入的5.5%。能源税占欧盟环境税总收入的78%，其次是交通运输税（占环境税收入的18%）、污染税和资源税（合计约占环境税收入的3.5%）。在此背景下，欧盟污染物排放交易体系规则的修订提供了一条助力欧盟成员国加速减排的新途径，其中重要的举措是到2034年逐步取消免费污染物排放配额的分配。

报告同时还介绍了欧盟《欧洲绿色协议》，提出减少温室气体排放、鼓励投资尖端研究和创新，以及保护欧洲自然环境的一系列措施中的税收和监管措施的进展。这些进展包括：重新制定能源税收指令，审查欧盟成员国对能源产品和电力资源进行税收征管的方式，鼓励所有人实现能源绿色化转型；构建欧盟碳排放交易体系，该体系对涵盖的运营商可排放的某些温室气体总量设定了上限；建立碳边境调节机制，对进口的碳密集型产品征收税款，税额与欧盟排放交易体系下对国内可比产业征收的费用相一致。

构建高效、可持续的税收征管体系。报告还讨论了评估税收征管质效的影响指标，并探讨了欧盟成员国如何优化税收征管手段。报告指出，虽然在税收征管工作效率指标方面，欧盟成员国的表现存在很大差异，但各成员国取得了共识，即税收数字化提高了税收征管工作的效能。欧盟成员国之间需加强税务领域的合作，以解决避税和逃税问题，从而实现打击滥用税收优惠行为和增加欧盟成员国税收收入的目标。例如，欧盟委员会于2021年提出了一项禁止在欧盟境内利用空壳公司避税的指令提案，目前该提案正在欧盟理事会进行讨论。

报告还指出，需要注意的是，加密资产的兴起给税收征管带来了挑战，税务部门追溯和评定纳税人收入和财富变得更加困难。对此，欧盟成员国之间行政合作的持续改善可以促进欧盟税务部门之间的信息沟通与交流，从而解决税务欺诈、逃税和避税问题。例如，2023年6月，欧盟理事会就税务领域行政合作指令修正案达成一致，主要涉及加密资产交易收入信息和加密资产交易信息的报告和自动交换等。