提升全球税收透明度工作取得实质性进展

中国税务报  2020年10月13日

作者及单位：国家税务总局湖南省税务局   何振华

湖南大学工商管理学院       张馨元

国家税务总局海口市税务局    梁丽丽

近期，经济合作与发展组织（OECD）旨在提高国际税收透明度的动作频出。9月1日，OECD全球税收透明度与信息交换论坛（以下简称“全球论坛”）发布了9份最新的同行评审报告，公布了相关国家遵从国际税收情报交换国际标准的评级结果。9月24日，OECD公布了根据税收侵蚀与利润转移（BEPS）第13项行动计划最低标准进行的第三次年度同行评审结果，证实了国别报告制度在持续努力改善全球跨国公司税收透明度方面取得了实质进展。

EOIR第二轮同行评审要求趋严

在税务行政互助领域，各国之间开展税收情报交换已有百余年的历史，情报交换的种类包括应请求的情报交换（EOIR）、自动情报交换（AEOI）、自发情报交换、同期税务稽查、境外税务调查及行业范围内的情报交换等。其中，EOIR与AEOI被视为当下国际税收情报交换的两根顶梁柱。截至目前，已有160多个成员国（地区）基于平等的原则在全球论坛框架内共同致力于税收透明度和信息交换工作。

2010年—2016年，全球论坛开展了第一轮EOIR同行评审。针对各管辖区EOIR标准执行情况，同行评审一方面会提出适当的改进建议，另一方面，会对其进行总体评级。评级标准如下：针对其法律框架，评估成员国是否制定了符合国际标准要求的法律和监管框架，评级分为符合、基本符合但需改进、不符合三个等级。针对其标准实施情况，评估在各国法律和监管框架下具体执行国际标准的合规情况，评级分为合规、基本合规、部分合规、不合规四个等级。

第一轮同行评审的评估重点为两方面，一是各管辖区的法律和法规框架是否符合EOIR标准的要求，二是各管辖区在法律和法规框架下执行EOIR标准的合规情况。在第一轮评审中，全球论坛对119个税收管辖区进行了评级，其中112个管辖区达到基本合规及以上的评级。整体而言，各税收管辖区对税收透明度的遵从性较好。

第二轮同行评审于2016年开始，拟于2023年完成。相比第一轮审议，第二轮审议重点加入以下三方面内容：一是2012年更新的《OECD税收协定范本》第26条及其注释中规定的新原则；二是受益所有人信息的可获取性；三是所回复情报的完整性和质量。此外，第二轮审议还对第一轮审议中已规定的个别事项做补充说明，例如关于境外公司相关记录的保存期限的规定等。自2017年以来，全球论坛发布了同行审议评审报告累计80份。

从目前发布的报告来看，各国同行评审的结果不如第一轮乐观，虽然大部分管辖区根据评审小组的改进建议已采取措施解决，但由于第二轮评审事项重心转变以及评审要求趋严，多国的合规评级维持现状或被降级。2020年以来，全球论坛分别于4月和9月分2批公布了17国（地区）遵从EOIR规则的评审情况，其中6国（地区）被降级，降级率超过35%。

4月，OECD发布了涉及秘鲁、巴巴多斯、突尼斯、塞舌尔、利比里亚、瑞士、中国澳门、文莱8份同行评审报告。其中，巴巴多斯和塞舌尔从基本合规降级为部分合规，其他国家（地区）均被评为基本合规。

9月1日发布的9份评审报告，公布了包括中国、韩国、希腊、马耳他、智利、乌拉圭、巴布亚新几内亚、直布罗陀9个税收管辖区对EOIR规则的遵从情况。巴布亚新几内亚为首次全面接受同行评审并被评为基本合规，其余8个国家（地区）均为接受第二轮评审，其中：韩国等4个国家被降级，希腊等4个国家保留了原评级等级。

全球论坛第二轮同行评审给各税收管辖区提出了更高的税收透明度标准要求，各管辖区未来必须更关注国际标准的实践。

改善跨国公司税收透明度取得进展

9月24日，荷兰国际财税文献局研究员瓦西莉奇·厄杰妮在该机构官网发表文章《BEPS第13项行动计划：OECD对实施国际税收透明度框架取得的实质性进展表示肯定》。文章指出，OECD近日公布了根据BEPS第13项行动计划最低标准进行的第三次年度同行评审结果，该结果表明，通过国别报告（CbC）改善全球跨国公司税收透明度做出的一系列协调努力已经取得实质进展。

评审涵盖了131个国家和地区，这些税收管辖区提供了截至2020年4月与实施国别报告制度有关的立法框架与详细信息。对于这些国家和地区，评审涵盖了国内法律和行政管理框架、信息交换框架以及为确保获取的国别报告保密性和合理使用所采取的措施。

根据BEPS第13项行动计划进行的第三次年度同行评审要点包括：一是国内法律和行政管理框架：超过90个国家和地区制定了与国别报告有关的国内法律框架。一些国家和地区已经批准了最终确定的法律框架，尚待正式公布。在这份同行评审报告中，有41个国家和地区收到了实施或最终确定其国内法律或行政管理框架的改进建议，有34个国家和地区收到了完善特定领域框架的建议；二是信息交换框架：有76个国家和地区签署了多边或双边主管当局间协议；三是保密性：在这次评审所涵盖的国家和地区中，有78个国家和地区已经通过全球论坛对在实施AEOI标准过程中确保保密性和数据安全的评估，但未收到任何行动计划。有10个国家和地区由于受到全球论坛的评审，正在根据全球论坛发布的行动计划采取相应措施；四是国别报告的合理使用：有82个国家和地区提供了详细信息，使BEPS包容性框架有理由相信——其具有相应措施确保国别报告的合理使用。

瓦西莉奇指出，选择退出同行评审的国家和地区，必须确保辖区内的跨国企业集团的最终母公司（同时也属于这些辖区的居民实体）总收入未超过规定门槛从而无须提交国别报告的本地文档。此次同行评审报告中未包括的BEPS包容性框架成员包括：阿尔巴尼亚、布基纳法索、库克群岛、洪都拉斯、黑山以及圣基茨和尼维斯。

积极推动开展AEOI第一轮同行评审

与EOIR交换实施的“以另一国主管当局基于其国内有关征税程序发现特定案情，对纳税人存在逃避税行为建立合理怀疑为前提，且索取信息的范围不得波及不确定的纳税群体”相比，AEOI实施“不以一国主管当局事先发现特定案情并建立合理怀疑为前提，且信息搜集及传递较为及时”，因此AEOI对于试图利用跨境筹划进行逃避税的纳税人具有强大的震慑功能，有助于增强纳税人自觉纳税的动力。

实施税收透明度和信息交换标准不仅改进了税务部门识别逃避税行为的管理工具，更提高了各税收管辖区的税收征管能力。2019年11月，OECD发布的全球论坛十周年报告显示，2018年，90个国家（地区）自动交换了4700万个金融账户的信息，涉及总资产4.9万亿欧元。而2017年，仅有49个国家（地区）交换了1100万个金融账户。

目前的同行评审程序是以EOIR为主，但全球论坛自2017年以来，一直致力于建立以EOIR和AEOI并行的评审程序。2018年全球论坛乌拉圭全体会议通过了AEOI的审查职权范围，明确将于2020年开始逐步开展AEOI同行评审。AEOI同行评审将更多关注各国（地区）落实AEOI国际标准的有效性。《2019年全球金融账户涉税信息自动交换实施报告》的出台，更是表明全球论坛致力于提高税收征管能力、打击逃税避税行为的决心。2019年12月，OECD发布的2019年自动交换实施报告显示，全球论坛所有成员都参与了EOIR，所有金融中心都参与了AEOI，成员之间交换金融账户信息多达6100次，比2018年增长了36%。

为推进AEOI同行评审工作，2020年3月16—18日，全球论坛下辖的信息自动交换同行评审小组（APRG）召开首次会议。受新冠肺炎疫情影响，APRG首次会议通过远程方式进行，来自世界各地的90余名代表参会。APRG讨论了确保各国有效落实AEOI标准的关键问题，以及新冠肺炎疫情的最新进展及其对落实AEOI标准可能产生的影响。首次APRG会议在以下两方面取得重大进展：第一，建立框架以完成与AEOI标准有关的第一轮同行评审，包括近几年开展的法律评估，以及即将开始的实践评审的有效性；第二，加强全球论坛在确保涉税信息交换保密性方面的工作。

目前，全球论坛正在积极推动成员国（地区）开展AEOI标准实施有效性的同行评审，各税收管辖区亦需证明具有报告义务的金融机构已开展尽职调查和报告程序，能正确识别和报告离岸金融账户持有人及其受益所有人。

瓦西莉奇认为，全球论坛推动EOIR标准评审向“EOIR+AEOI”标准评审的转变，标志着全球税收透明度和信息交换工作质效的阶段性提升。