谈我国税收洼地引发的避税问题

编者按：随着经济全球化的不断发展，集团企业规模日趋庞大、数量也急剧增多，如何让集团企业遵循利润应当在经济活动发生地和价值创造地征税成为各国研究的话题。本文结合中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，主要对企业集团利用境内“税收洼地”进行避税的现状和方式进行研究，对产生的原因进行分析，并提出对策建议，旨在提高税务机关对企业利用境内“税收洼地”避税的关注度，对税务部门今后的工作起到一定的借鉴意义。

霍志远1，张秋林2，马振宇3，刘爽4，杨诗5

1河北省税务局企业所得税处处长，厦门国家会计学院研究生校外导师

2河北省税务局非税收入处副处长，公职律师、税务师

3河北省税务局国际税收管理处三级主任科员

4河北省税务局稽查局一级主任科员

5河北省税务局办公室三级主任科员

一、境内“税收洼地”的形成及现状

（一）境内“税收洼地”的由来

我国“税收洼地”的形成，一是国家为了促进部分地区和行业的发展，制定了相应的区域性税收优惠及行业、特定类型企业的税收优惠政策。二是一些地方政府实施财政返还、财政奖励、财政补贴等方式来吸引企业投资，实质性降低了企业税负。三是一些集团企业利用成员企业多的优势，将集团利润集中到享受企业所得税优惠税率或存在未弥补亏损的成员企业，从而降低集团整体税负。

（二）“税收洼地”的现状

随着近年来我国经济的高速发展，形成的大型企业集团也越来越多，有的企业集团在不断发展壮大、创造越来越多利润的同时，开始利用集团优势通过不符合独立交易原则的境内关联交易，将利润从25%税率的企业转向低税率的企业，以降低集团整体税收负担。而大部分税务人员都将目光集中在跨国企业集团的利润分配与税权的征收上，而对境内关联企业之间通过“税收洼地”进行利润转移从而达到避税目的的关注相对较少。以河北省为例，2020年河北省境内关联交易金额占总关联交易额的比例超过95%，巨大的境内关联交易占比如果得不到有效监管，即便小部分存在恶意税收筹划，也会造成国家财政税收的大量流失，税务机关面临的形势相当紧迫，对企业利用境内“税收洼地”避税的行为进行防控十分必要。

从众多社交媒体中发现，各类财税咨询公司都会发布“提供税收洼地注册公司”“税收洼地降税实操”等广告宣传词语。在今日头条、抖音等平台上，也有大量涉税咨询公司发布的极具诱惑力的广告——“入驻税收洼地，合理合法节税 80%”“北京企业入驻税收洼地园区，综合税率可低至 0.25%”。当笔者在百度搜索中输入“税收洼地”四个字，一连串相关的信息便映入眼帘：“中国税收洼地在哪？2021 全国税收洼地汇总！”“税收洼地大幅度节税”……目前，利用“税收洼地”避税，不仅成为一些不良涉税中介机构招揽生意的噱头，而且成为一些跨区域经营的集团企业日益热衷的避税手段。

中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确提出，对利用“税收洼地”和关联交易等逃避税行为，加强预防性制度建设，加大依法防控和监督检查力度。

二、利用境内“税收洼地”避税的种类

（一）国家区域税收减免和税率优惠型

国家为了促进部分地区的经济发展，从国家层面出台了区域性的税收减免政策，最为典型的代表就是霍尔果斯。2010年，霍尔果斯被批准设立经济特区，之后相继出台了“五免”和“五减半”的税收优惠政策。政策出台后，大量企业纷纷到霍尔果斯注册子公司，大部分为影视、广告等轻资产企业。继“某知名女性”案曝光后，霍尔果斯的税收优惠政策也逐渐被更多人所了解。《财政部 国家税务总局关于新疆喀什、霍尔果斯两个特殊经济开发区企业所得税优惠政策的通知》（财税[2011]112号）规定：“在新疆霍尔果斯经济开发区新办的创业投资企业，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，五年内免征企业所得税”。河北某制造公司以转型境外投资为名迁入霍尔果斯,摇身一变从制造公司转为创业投资公司，再利用霍尔果斯企业所得税免征政策，转让子公司股份，规避掉巨额的企业所得税后马上注销。这显然违背了国家出台税收优惠政策的初衷，不仅给公共资源造成耗费，而且极易产生不良的社会效应。

继霍尔果斯之后，为避免海南成为下一个“避税天堂”，其优惠政策明确，符合条件的企业和个人可以享受15%的企业所得税和15%的个人所得税优惠政策，但要符合实质经济活动所在地和价值创造地原则。

（二）地方政府财政返还奖励型

一些地方政府为促进和鼓励本地区的经济发展，激发当地经济活力，会用财政返还奖励等形式招商引资，吸引资本流入，旨在支持和鼓励企业来本地区投资经营，从而带动当地经济发展。以西藏拉萨为例，河北某制药集团在拉萨设立销售子公司，将生产出来的药品不直接销售给终端客户，而是先低价销售给拉萨的子公司，再由拉萨的子公司高价将药品卖向各大医院和药房，使得拉萨子公司留存大量的利润，在拉萨缴纳企业所得税。而拉萨当地有和税收挂钩的财政奖励政策，大部分税款又以财政奖励的形式返还给拉萨子公司，从而使得该制药集团将税收负担降至最低。

（三）利用高新技术税收优惠型

大型企业集团存在大量的研发项目和研发支出，集团内不少承担核心技术研发的公司被认定为高新技术企业，享受15%税率的税收优惠，成为集团内的“税收洼地”。总部位于江苏的某童车企业，总公司集研发、生产、销售于一体，享受高新技术企业税收优惠。其在河北的生产型子公司，先以较低的价格，将生产出的产品销售到总公司，总公司再以正常的市场价格卖向终端市场，以此降低集团的整体税负。该集团生产的童车在全球范围内享有盛名，市场最低销售价格在千元以上，高端型号产品价格甚至超过万元，和国内市场大部分几百元的其他品牌童车相比，其产品有丰厚的利润回报，但河北子公司的利润率基本每年维持在5%以下，与其承担的功能和风险不相匹配，剩余利润均被总公司拿走。

（四）利用集团成员企业补亏型

在实务中，一些集团企业的成员企业存在未弥补亏损，且金额较大。在这种情况下，集团企业通过境内关联交易，将集团利润集中到存在未弥补亏损的成员企业，从而实现“盈亏互抵”，尽可能降低集团整体税负。河北某大型企业集团，经营业务范围宽广，其成员企业不乏一些高效益和亏损企业，为了最大化实现集团整体效益，集团在制定内部定价政策时，有针对性的对亏损企业进行一定的倾斜，将利润多向亏损企业留存，一方面让亏损企业度过寒冬，一方面实现集团整体税负的下降。

三、引发避税风险原因分析

（一）集团企业自身利益驱动

对具有一定经营规模和收入规模的大中型企业或集团而言，税收负担的轻重，意味着需要缴纳税款的多寡，进而影响可支配税后利润的多少。特别是对上市公司来说，完全有能力负担避税的成本，而避税带来的巨大利润，会给投资者留下“盈利能力强”的印象，从而在一定程度上拉高股价，提升融资能力，避税动力更加充足。根据了解，利用境内“税收洼地”避税的集团企业中，不乏一些国际、国内知名企业和上市公司。

（二）涉税专业服务机构推波助澜

会计师、税务师事务所等涉税中介机构，其经营的主要目标本质与其他行业没什么不同，都是创造并获取利润，效益高的大型企业或集团是其“优质客户。这些中介机构利用自身专业上的优势，如发现和利用税收法律法规上的缺陷和漏洞等，敏锐的捕捉企业的避税需求，担任企业避税的“智囊团”，既可以给集团企业带来巨大的利益，也能给自身带来丰厚的回报。加之目前我国对会计师、税务师事务所等中介机构的监管薄弱，对企业避税背后推手的中介机构鲜见处罚，中介机构获取了丰厚回报但却没有承担相应的连带责任，以至于越来越多的中介机构在利益的驱动下涌向了避税筹划领域。。

（三）地方政府盲目招商引资

一些地方政府官员为了促进本地经济发展，同时也为了凸显自己在执政期间的政绩，制定相当有吸引力的优惠政策对大型民营企业进行招商引资，并把财政奖励和税收返还作为其优惠政策的重要组成部分。由于政府官员缺乏专业的税收知识，在制定监管政策时更多考虑的是如何吸引企业前来，如何给企业让“利”，但对企业落户之后能产生多少税收上的效益估计不足，导致引来的企业主要目的不是扎根当地、带来当地经济的改善，而是利用优惠政策进行避税。

（四）反避税的手段和惩戒力度不足

在对企业避税行为的调查中，反避税部门一般是依据税收法律法规和国际上公认的定价原则、营业惯例，对纳税人特定纳税事项作税务调整，处理方式多是调整补税并加收利息，让企业将本不应得的利润还给国家。而税务稽查对企业的检查处理，有对纳税人进行补税处罚、列入税收违法“黑名单”、信用记录永久留痕、与发改委、工商、公安部等部门联合实施惩戒和移送司法机关承担法律责任等多种方式，手段更多，力度更大。

（五）反避税专业人才匮乏

大型企业集团除了自己拥有庞大的财税团队之外，还有四大会计师事务所等中介机构助阵，具有丰富的财税理论知识和实操经验。而负责对关联交易进行管理的税务团队主要是从事国际税收管理的税务干部，人员不足是最大短板，全国大部分市级的税务局没有设置单独的国际税收管理科，县一级更是大部分只有1人兼管国际税收业务，人员少带来的影响是反避税队伍年龄结构固化，难以形成人才梯队，难以制定反避税人才发展规划。面对专业性强、难度大、人员素质要求高的反避税工作，尤其是近几年来业务量越来越大、业务类型越来越多的大型企业集团内部的关联交易，税务干部往往有心无力，无法起到很好的监管效果。

四、解决避税风险对策研究

（一）税收优惠政策和财政奖励进行严格的制定和管理

在制定区域性或行业性税收优惠政策、财政奖励政策时，一是由税务机关提供税收经济分析，利用税收经济指标进行统计分析，评估税收优惠政策与促进区域、行业、经济发展是否协调，提供具体的落实建议；二是严格利润应当在经济活动发生地和价值创造地征税的原则，明确企业实质运营的要求，规定相应监管措施，确保优惠政策落实到位，真正实现引导资金、资源和人才流动，实现税收政策精准的惠及能够为地方经济发展带来更多贡献的企业，发挥税收引导经济发展的作用。我国目前已经在该类立法过程取得了长足的进展，2020年6月1日中共中央、国务院公布的《海南自由贸易港建设总体方案》中税收制度对企业所得税的优惠规定，“对注册在海南自由贸易港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%征收企业所得税”。该条款明确了享受企业所得税优惠税率的前提是注册并在当地实质性运营，并后续有一系列监管措施，为该类税收政策的精准落地提出了宝贵的思路。

（二）多渠道加强反避税管理

1.完善境内反避税调查体系。目前我国境内税收洼地关联交易反避税存在工作职责不够清晰、牵头部门未能明确的情况，建议在广泛借鉴国际经验的基础上，深入总结我国反避税工作，尽快完善全国性境内反避税工作体系。一是加强总、省两级反避税在解决属地碎片化、差异化管理问题和统一管理水平和判断标准上的作用，在全国、全省范围内对同一集团跨区域企业探索一户式管理，总结归纳涉及案件的行业特征、经营模式、主要关联交易类型、有参考价值的指标、可能存在的避税问题等内容进行披露；二是探索按照关联交易类型和关联交易额对反避税案件实行分级分类管理的新模式，明确总局、省、市、县管理职责责任。

2.加强与税务稽查的业务合作。反避税调查与税务稽查既有不同的检查方向和内容，又有相同的调查基础和成因，即企业的真实生产经营状况和避税的动机及行为，因此在获取企业信息及相关数据、避税或逃税线索等方面可以互相补足。同时，企业出于利益最大化的目的，避税的手段越来越隐蔽，避税方式越来越复杂，例如企业通过关联交易进行避税的同时，部分也存在着其他通过虚增成本、隐瞒收入的行为，加强两个部门的协同调查，对案件的推动有良好的效果，河北省在2018年已进行过两部门联合办案的尝试，并取得良好成效。

3.拓展反避税信息来源渠道。信息时代，数据就是力量。利用“智慧税务”支撑牵引作用和信息交换制度等，联合多部门进行涉税涉费数据常态化共享、互联互通，依托总局数据系统，搭建全面、动态的关联交易信息网络，实现对企业利润流动、关联交易逃避税高发行业、地区和人群的有效监管。

（三）加大打击避税力度

“对违法者的纵容，就是对守法者的不公”。如果对企业利用境内“税收洼地”避税行为不及时采取措施，不仅会引发不良示范作用，还在在一定程度上扰乱市场秩序。因此，依托总局“管理、服务、调查”三位一体的反避税防控体系，针对利用境内关联交易逃避税高发的行业、地区和人群开展精准整治，对利用税收洼地进行关联交易的避税行为加大处罚力度。特别是对性质恶劣的大型避税案件，依法从严查处曝光，并按照有关规定纳入企业和个人信用记录，共享至全国信用信息平台，推送实施多部门机制性联合惩戒，让失信者一处违法、处处受限。另一方面，加强对不法涉税专业服务和涉税咨询公司的打击力度，择机开展全国性专项治理行动，增强行业协会和社会中介组织协税护税意识，在全社会营造诚信纳税的浓厚氛围。

（四）加大反避税干部培养力度

专业的反避税队伍能促使反避税工作迅速有效地展开，而且可以给那些企图避税的企业敲响警钟，打击其避税的侥幸心理。但是目前我国的反避税人才现状并没那么可观，普遍存在反避税管理工作耗时长，成本高，对反避税工作的投入较低，反避税人员专业性不强业务不熟练的现象。相比较而言，大型企业集团除了拥有庞大的财税团队外，还有涉税专业服务机构助阵。且时有反避税骨干从税务部门跳槽到了四大会计师事务所和一些大型企业，两者间力量对比有逐渐拉大的趋势。因此，建议落实好人才兴税、人才强税战略，加强反避税干部人才队伍培养、建设，为我国反避税工作储备人才、留住人才提供保障。(完）

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