构建新时期国际税收工作新机制的思考——省以下税务机关视角

国家税务总局重庆市税务局课题组  课题组组长：姚朝智

课题组成员：修伟 石媛媛 杜文渊 刘瑞宝 王更尺 唐晓 姜延梅 刘晓清

经济决定税收，作为国家税收的国际方面，世界政治经济格局的重大变动必然深刻影响国际税收。面对百年未有之大变局，如何认识和把握国际税收新任务，如何构建新时期国际税收工作的新机制，如何迎接新挑战、开创新局面是当前亟待研究的重大课题。

一、新时期国际税收职能的新定位

国际税收是国家税收的国际方面，在开放经济条件下，国际税收影响着国际经济格局和一国对外开放程度。在当前错综复杂的国际经济环境下，应重新认识和定位国际税收的职能，以应对新时期国际税收面临的新形势及新挑战。笔者认为，新时期国际税收的职能构成应为“1+1+4”模式，即一个基本职能、一个核心职能和四个辅助职能。

（一）基本职能

税收是一国政府财政最主要的收入形式和来源，其本质是国家凭借公共权力，按照法律规定的标准和程序，强制无偿地参与国民收入分配而形成的特殊分配关系。组织财政收入是税收最基本的职能。一国对纳税人跨境交易活动取得的所得进行课税，就产生了国际税收，因而组织财政收入也是国际税收的基本职能。

（二）核心职能

税收管辖权是国家主权的重要组成部分，是国家权益的重要体现。在当前数字经济快速发展、跨境税源争夺激烈、跨境逃避税普遍存在的情形下，必须管理好国家税收的国际方面，防止税基侵蚀和利润转移，实现利润在经济活动发生地和价值创造地征税，切实维护国家的税基安全。因此，维护国家税收权益是国际税收的核心职能。

（三）辅助职能

跨境经济活动受世界政治经济形势、国内市场环境等因素的影响，国际税收在其中虽然发挥着重要作用，但不是主导性的，而是辅助性的。国际税收政策一定程度上影响要素的跨境流动，进而影响跨境经济活动的资源配置和社会经济发展；同时，通过对跨境税源的变化分析，监控经济的健康程度，客观反映一国外向型经济的发展程度。因此，在基本职能和核心职能的衍生下，国际税收具有捍卫国家经济安全、促进国际经济合作、促进世界经济增长、参与全球治理等辅助职能。

二、建立并完善国际税收工作新机制

新时期下，根据国际税收职能的新定位，要相应建立和完善国际税收工作新机制，就必须以数据治理为核心，以风险管理为导向，以分级分类为抓手，将服务、管理、调查贯穿于国际税收工作始终，按5W要素构建环环相扣、运行顺畅、循序渐进、螺旋式上升的新机制。

（一）构建数据体系

构建国际税收新格局，实现要素的顺畅运行，数据治理是核心，构建数据体系是必然要求。只有构建起完整的国际税收数据体系，才能看清跨境交易的逻辑和趋势、搭建数据架构、厘清数据关系，提升数据治理能力。而要构建国际税收数据体系，则必须明确数据源、数据类型及数据关系。

1.国际税收数据源是新机制运行的基础

由于业务体系的不同，国际税收数据源也大相径庭，但无论是非居民税收数据、反避税数据、境外税收管理数据还是国际税收征管协作数据，从获取方式看，数据均来源于税务所受理环节，并集成于税收征管信息系统中。

2.国际税收数据类型和数据关系是新机制运行的关键

国际税收数据体系主要分为基础数据、核心数据、辅助数据三种类型。基础数据是受理环节获取的体现纳税人基本情况的数据，其质量决定了国际税收后续管理的质效，是国际税收数据管理的起点，也是国际税收业务开展的前提。核心数据主要反映纳税人申报入库、享受优惠等情况，体现了纳税人生产经营和跨境交易等过程，反映了国际税收服务外向型经济发展的政策落实效果等，是国际税收数据管理的核心，也是国际税收管理的重点。辅助数据包括来源于税务机关内部、纳税人财务会计核算及其他第三方数据，有利于辅助税务机关更好地开展国际税收服务，印证和体现国际税收管理、调查结论的客观公正性，是国际税收数据的必要补充。

按照业务体系的不同，在数据组成、类型和关系上，各业务体系也不尽相同，具体详见图1-图3。

（二）优化工作模式

1.非居民税收管理模式

（1）登记认定环节

该环节是非居民税收管理的起点，也是掌握非居民企业税源的源头。该环节的工作基础性较强，由税务所主办受理相关事宜，受理时应关注纳税人或扣缴义务人填报内容和报送资料的完整性、税（费）种或身份认定的准确性。

（2）申报备案环节

该环节受理事项涉及的数据信息反映了设立机构、场所的非居民企业的综合经营情况，以及未设立机构、场所的非居民企业服务贸易等项目下跨境交易的具体情况，对于掌握非居民企业税源特点、挖掘相关涉税疑点具有重要作用。该环节工作由税务所主办受理事宜，受理时应关注纳税人或扣缴义务人填报内容和报送资料的完整性；区县局负责组织实施辖区内的非居民税收政策宣传辅导；市局负责组织实施市级宣传辅导服务活动，以及对区县局的业务培训。

（3）后续管理环节

后续管理环节是在登记认定和申报备案环节获取非居民税收管理基础数据后，结合经济发展现状对非居民税收收入情况进行分析，同时对纳税人申报的涉税事项开展事后审核，筛查疑点，并对涉税疑点予以应对，具体包括税收经济分析、基础数据质量监控、对外支付税务备案审查、减免税监督管理、协定待遇后续管理等。

税收经济分析要求综合反映税源的变化情况和增减原因，由市局负责全市的非居民税收收入分析，区县局负责辖区的非居民税收收入分析。

基础数据质量监控是依托信息化手段或与外部数据的比对分析，对登记认定和申报备案环节采集的基础数据的准确性进行跟踪监控，对错误或疑点数据进行审核修正。在此过程中，市局负责搭建分析模型，扫描并向区县局推送疑点数据；区县局负责审核涉税业务受理质量，并对市局推送的疑点数据进行清分，统筹税务所对相关数据进行修正完善。

对外支付税务备案审查是对支付人对外支付服务贸易等项目相关费用后是否正确履行扣缴义务或纳税人是否正确履行纳税义务的跟踪审查。区县局负责统筹开展辖区内审查工作；税务所负责审查的具体落实；涉及相关案件的报市局，由市局主导开展调查。

减免税监督管理和协定待遇后续管理均是对纳税人享受税收优惠的后续审核分析，区县局负责布置和推动辖区内纳税人享受非居民税收优惠的后续管理工作；税务所负责后续管理具体情况的核实等；涉及相关案件的报市局，由市局主导开展调查。

（4）结果评价环节

结果评价是实施一次非居民税收闭环管理的终点，同时也是该事项下次管理的起点。市局负责对全市非居民税收管理事项开展情况进行总结分析，查找管理过程中存在的问题，提出优化方案，并运用于下一次管理中。区县局负责对辖区内非居民税收管理事项开展结果评价，具体过程与市局类似。以全市组织开展的对非居民纳税人享受协定股息条款待遇后续管理工作为例，在本次工作结束后，市局在总结工作时发现税务机关在后续管理中应对纳税人的持股情况进行核实，如在前期组织开展相关工作时，市局未予以提示，则在下次开展此项工作时，应细化相关提示，帮助基层税务局更好地开展协定待遇后续管理工作，以此形成内部的小循环。

2.反避税工作模式

（1）管理环节

管理环节是反避税“三位一体”工作机制的基础和起点，通过对关联交易等基础数据的管理，宏观上分析辖区内关联交易的特点和趋势，明确管理的重点；中观上掌握辖区内地域和行业关联交易现状，判定管理的难点；微观上识别企业的风险等级，选择合适的应对措施。在管理环节中，市局主要负责制定工作指引和审核模版，搭建信息化平台，构建风险模型等；区县局和税务所负责宣传相关政策，辅导纳税人完成关联申报和同期资料准备，并运用工作指引和审核模板进行审核，把好数据质量关。然后运用风险模型，进一步识别涉税风险，引导低风险纳税人自行调整，提高遵从度，同时为下一环节采取调查或服务提供依据。

（2）服务环节

服务环节是管理环节的延伸。主要通过预约定价谈签和双边磋商为企业未来年度的转让定价问题提供确定性。在该环节，区县局和税务所主要负责受理纳税人提起的预约定价安排和双边磋商的申请、签订和监控执行。市局主要负责组织骨干成立团队，评估分析预约定价和双边磋商的方案，与纳税人协商谈判，集中优势力量应对复杂案件。

（3）调查环节

调查环节是管理环节和服务环节的兜底。对遵从度较低的高风险纳税人，在不适宜提供服务、也无法用强制性较低的管理手段解决其风险时，开展调查。调查环节主要包括立案、查案、结案。作为反避税工作中最为复杂的事项，在此环节中，区县局和税务所主要负责收集线索发起立案，配合市局做好取证、功能风险访谈、案头审计，参与谈判，并发起结案、归档等相关事项；市局主要负责审批立案，组织骨干力量成立工作团队，制定调查方案，拟定访谈提纲，进行案头审计和可比性分析，测算调整方案，与企业协商谈判，审批结案等。

3.境外税收管理模式

（1）投资环节

企业“走出去”起步阶段最主要的涉税行为就是投资。投资环节主要关注企业境外人员、机构设置及投资金额情况，日常管理手段主要是“走出去”清册管理及企业境外投资和所得信息报告事项管理。市局主要负责统一获取第三方数据，部署推动全市清册管理和相关事项后续管理工作；区县局主要负责落实市局任务，并根据本局情况进一步完善具体工作措施；税务所主要负责辅导企业正确申报数据，从源头保证数据质量，并按税法规定加强日常管理，落实区县局交办的核查任务。

（2）发展环节

发展环节是企业“走出去”的扩张阶段。该环节主要关注企业境外投资对象、金额、比例的变化，境外所得税收申报、协定待遇享受、税收抵免、争议处理等事项，日常管理服务手段包括季度预缴申报管理、年度汇算清缴、《中国税收居民身份证明》（以下简称“税收居民身份证明”）开具、税收协定相互协商程序运用等。市局主要负责对区县局难以判断的税收居民身份证明有关事项进行判定，受理税收协定相互协商程序申请，统一获取第三方数据，设置指标模型，部署推动申报、证明开具、相互协商事项后续管理工作；区县局主要负责税收居民身份证明日常审核，协助市局处理相互协商程序涉及的事宜，根据本局情况设置指标模型，推动本局相关后续管理工作；税务所主要负责受理税收居民身份证明开具申请，开展政策宣传，辅导企业正确申报数据等日常管理事项。

（3）退出环节

退出环节是企业“走出去”项目完工清算、资金回笼的退出阶段。该环节主要关注企业境外所得税收申报，日常管理服务手段包括企业所得税年度汇算清缴。汇算清缴事项各层级职责与投资、发展环节的申报管理事项基本相同。

4.国际税收征管协作模式

（1）发出环节

情报交换需求来源于税源管理、纳税评估、稽查等工作实践。对于发出专项情报事项，税务所负责在税源管理、纳税评估、税务稽查等工作中，发现需要提出专项情报请求的问题，或者可以发出自发情报交换的案件，层报市局。在对外方核查结果的调查使用上，市局负责根据外方提供的核查结果，发现有疑点或有税收违法嫌疑的，组织区县局、税务所展开核查。

（2）接收环节

接收外方情报需求，按时回复，是我国作为税收协定缔约国承担的一项国际义务。市局负责根据外方专项情报请求内容，通知相关区县局开展资料收集或调查工作；对发现有疑点或有税收违法嫌疑的，组织开展核查。区县局、税务所按照市局部署，实施核查。对于核查结果，税务所负责按规定的要求和时限，层报市局。

（三）建立运行机制

构建数据体系、优化工作模式是建立和完善国际税收工作新机制的前置条件。新时期要充分发挥国际税收的职能作用，应对新形势、新挑战，还须明确各业务体系间的结构关系和运行方式。双循环运行机制是国际税收工作新机制的必然选择，即服务、管理、调查在各业务体系内形成贯穿始终的小循环，同时在各业务体系间形成互为始终的大循环。

1.小循环运行机制

各业务体系存在一定的独立性，在每个体系内，“服务-管理-调查”三个环节均贯穿于始终，以服务为起点，通过服务发现管理方面存在的问题，并对问题开展调查分析。每一次调查完成后，并不意味着此项工作的结束，而应将调查结果进行拓展应用，转换为下一次服务和管理的起点，最终形成“服务-管理-调查”循环往复、持续改进的循环局面。

2.大循环运行机制

在各体系独立运转的基础上，应实现各业务体系间的相互衔接、相互促进、互为始终的大循环。

（1）开展非居民税收管理时，发现非居民财产转让交易存在作价不公允、非居民纳税人可能被认定为受控外国企业或非境内注册境外中资控股企业、非居民享受协定待遇后续管理需请求缔约国另一方主管当局协助查证等情形时，需分别与反避税工作体系、境外税收管理体系、国际税收征管协作体系衔接，按照相应的工作流程和岗位职责开展工作。

（2）开展境外税收管理时，可通过国际税收征管协作，获取“走出去”企业境外经营涉及的账户、收入、成本、费用等数据；通过企业报送的国别报告、受控外国企业报告等掌握企业境外所得情况，涉及转让定价、受控外国企业问题的，可通过与反避税工作体系衔接予以应对；对于“走出去”企业境外主体返程投资的情形，应与非居民税收体系衔接。

（3）开展反避税工作时，发现向非居民企业支付的特许权使用费、劳务费、利息，判定受控外国企业，通过情报交换取得关联交易和可比信息时，须与非居民工作体系、境外税收管理体系、国际税收征管协作体系衔接，按照相应的工作流程和岗位职责开展工作。

三、结语

当前世界经济复苏乏力，叠加新冠肺炎疫情影响，全球经济深度衰退，部分国家贸易保护主义和单边主义抬头，全球供应链呈现本地化、区域化、分散化的趋势。我国在全球供应链方面的安全受到极大挑战，改革开放面临更加复杂的国际环境。在国际税收方面表现为：跨境税源的争夺愈加激烈，我国的税收权益必然受到某种程度的影响；同时，数字经济的快速发展，也不断推动着现有的国际税收规则再次重塑，世界财富的分配格局将面临改变。笔者结合重庆市税务局近几年的实践和探索，针对当前错综复杂的国际经济环境，提出应重新认识和定位国际税收的职能，构建国际税收工作新机制，并通过科学界定各级税务机关的职责、探索建立常态化干部交流机制，为机制运行提供组织保障；通过适时修订完善国际税收工作规程、按岗责制定业务操作指南，为机制运行提供制度保障；通过推动数据的内外互通、集成整合国际税收相关信息系统，为机制运行提供技术保障；通过加强对人才的培养、对专业队伍能力的提升，为机制的运行提供人才保障。