美国税收现代化行动计划简介与启示
何振华 旷文雯 陶九虎
作者单位：国家税务总局湖南省税务局 / 湖南大学经济与贸易学院
税收现代化的内容非常丰富，每个国家的税收现代化之路各有特点，同一国家在不同时期的税收现代化路径也不尽相同。但是不同国家的税收现代化进程可能具备共性，这是中国可以借鉴其他国家成功经验的前提。
2019年4月18日，美国国内收入局（IRS）公布了《IRS税收现代化行动计划》（以下简称“税收现代化计划”）。该计划为期6年，从2019财政年度开始分两个阶段实施，每个阶段3年，旨在逐步实现IRS信息技术系统的现代化，进而实现纳税服务的现代化，提升纳税人的办税体验。
美国税收现代化计划的主要内容
IRS的税收现代化计划围绕四个“现代化支柱”展开，包括“办税体验”“纳税服务和税收执法核心系统”“业务运行的现代化”“网络安全和数据保护”。该计划旨在通过实现核心税收征管系统、IRS业务流程和网络安全的现代化，保护纳税人数据安全，改善税务部门的服务，提升纳税人的办税体验。
（一）办税体验
提升纳税人的办税体验是IRS工作的核心。税收现代化计划重点通过技术创新提升IRS的现有能力，为纳税人提供更加现代化的服务。未来，纳税人可以使用同一身份访问关键系统和应用程序，还可以享受更简洁的界面、更快的处理时间、更强大的数字平台。 未来6年，IRS为夯实“办税体验”支柱，将优化数字平台和提供高质量的客户交流服务，营造一个鼓励多方参与的环境。比如，开发网页应用程序、提供广泛的自助服务选项、建立安全的信息交换环境和提高内部运作能力等，以改善纳税人、雇主（扣缴义务人）、IRS之间的交流沟通。同时，该支柱还致力于减轻纳税人的负担，从而提高纳税人的税收遵从度。比如，IRS将通过更安全的通信服务信息平台以数字化形式向纳税人发布通知，并提供实时协助功能。纳税人不仅可以享受电话回访服务，还可以使用重新设计的客户语音门户，体验改进后的身份验证方式。未来，办税实时协助的功能将扩展到实时文本聊天、虚拟助手功能和视频聊天帮助。
（二）纳税服务和税收执法核心系统
实现顺畅、准确和高效的基本业务流程，对提升纳税人的办税体验至关重要。IRS将根据数据分析结果进行操作和决策，评估并确定实现税收征管现代化的时机。届时，IRS将整合核心税收征管系统，实现核心税务系统的现代化，并通过实时的税务处理，为纳税人提供更便捷的纳税申报服务。 具体而言，IRS将进一步巩固“纳税服务和税收执法核心系统”支柱。一是强化纳税服务核心系统。通过整合税收业务处理系统，提高系统的运行效率，实现税收业务的实时处理。比如，IRS将通过“纳税人账户数据引擎”系统和实时税务处理程序（RTTP），实现纳税人账户处理环境的现代化。该系统能够提供一个完整的、近乎实时的处理环境，以高效支持纳税申报、信息申报、缴税和其他涉税活动。这不仅能够使IRS摆脱批量处理的工作方式，还可以改善纳税人申报时与IRS的互动体验，提高纳税人的税收遵从度。二是强化税收执法核心系统。通过更有效利用企业案件管理（ECM）系统和退税审查程序（RRP），提高数据的可用性，并使用数据分析手段打击税务欺诈行为。企业案件管理系统可以实现案例信息数字化、工作选择自动化，合理配置资源；退税审查程序将整合纳税人的数据，并使用以服务为导向的方法和现代用户界面技术，在检测欺诈和民事违规行为时提供纳税人数据和系统检测结果。
（三）业务运行的现代化
未来6年，IRS将利用新兴技术推进业务运行现代化，筑牢“业务运行的现代化”支柱。通过采用标准化且灵活的解决方案，淘汰和更换老化的系统，以更精简、更灵活的功能组合提高能力，控制运营成本。 首先，降低系统的复杂性，提高整体的标准化程度。IRS正在对业务流程进行标准化改革，为案件管理提出全局范围内的解决方案，尽可能地整合现有的案件管理程序并清理老化的系统。IRS还将着力把过时的编程语言转化为现代的通用语言，这不仅有助于促进编程语言的标准化，还能降低维护成本。 其次，提高利用数据的能力，提供安全、灵活和高效的应用程序和服务，增进IRS与外部机构、合作伙伴、纳税人及其代理人的交流。同时，IRS还将推进税务机关内部工作人员和领导层对数据的有效应用以及操作的自动化。
最后，通过自动化技术和精简的流程提升组织灵活性。利用交易处理的自动化，IRS可以更快、更准确地处理大批量同质业务。例如，“机器人流程自动化”（RPA）可以通过人工智能执行繁重的任务；“机器学习”技术在扫描税务信息时能实时进行文档分析，提高IRS选择税收合规案件的准确性。这些技术将替代易出错和耗时多的手工工作，使税务人员能够从繁琐的日常工作中解脱出来，集中精力参与现代化技术更新改造，加快税收现代化进程。
（四）网络安全和数据保护
随着网络环境的不断变化，网络犯罪分子窃取纳税人数据、申请欺诈性退税、入侵IRS系统等违法行为一再发生。抵御网络攻击以保护税收征管系统稳定和纳税人信息安全成为IRS的紧迫任务，因此，稳固“网络安全和数据保护”支柱具有十分重要的现实意义。
由于IRS的系统中包含大量纳税人的敏感信息，且威胁系统安全的因素激增，IRS必须在内部及协同利益相关方采取积极主动的安全措施，继续推进技术、工具和流程的现代化，以防范日益增加的网络安全风险，并适应国家标准技术局不断变化的指导方针。例如，作为加强网络安全提案的一部分，IRS设置了网络分段功能，根据预先确定的授权级别，限制用户和设备对IRS局域网（LAN）的访问。这项工作提高了整个网络的可视性，缓解了潜在的威胁。
为强化“网络安全与数据保护”支柱，IRS将继续提升整个系统的实时监测和防御能力，以确保IRS和美国纳税人的数据安全有效抵御网络攻击。未来6年，IRS将强化3项相互关联的网络现代化方案，即身份验证和权限管理、安全运营管理以及漏洞和风险管理。这3项方案不仅可以防止纳税人的数据以及其他敏感数据被恶意或无意地访问和泄露，还可以提高IRS对风险事件的响应处理能力，以及对数据和系统的内部风险检测能力。
二、美国税收现代化计划的特点
（一）注重提升办税体验
IRS的使命是“为美国纳税人提供最优质的服务，帮助他们理解和履行纳税义务，并以正直和公平的方式执行法律”。同时，在角色定位上，IRS的作用是帮助绝大多数纳税人遵守税法，同时确保不愿遵守税法的少数人缴纳其应承担的税额。这里所说的“纳税人”包括个人纳税人、企业纳税人、非营利组织纳税人、涉税专业服务从业者、纳税服务志愿者等。
此次IRS公布的税收现代化计划中包含了四个现代化支柱，以支撑IRS进行现代化改革，实现现代化目标。该计划提出，IRS的现代化目标是为纳税人和税务界人士提供最优质的服务。因此，每一个现代化支柱都或多或少地提出了改善纳税人办税体验的方案，并且制定了以纳税人体验为导向的绩效衡量指标，以跟踪并反映进展情况。显然，IRS已把提升纳税人的办税体验作为其未来工作的重点，对纳税人办税体验的关注将贯穿于IRS着力建设的良好税收生态系统的诸方面。
（二）注重提高数据分析应用能力和纳税人数据的安全性
随着科学技术的不断创新及广泛应用，税务机关履行各项职能和做出决策，正越来越依赖对数据的分析。IRS将自身所获取的高质量数据作为珍贵资产来进行管理，并且利用数据分析来加强系统的管理以确保其安全性。
在“业务运行的现代化”及“网络安全与数据保护”两大支柱下，IRS将利用数据提供安全、灵活和高效的应用程序和服务。而且，IRS实施的所有业务运行活动都与保护纳税人信息和数据同步进行。IRS通过将安全流程整合到纳税服务设计及运营的生命周期中，使其运行系统及操作流程始终具备安全性，IRS还将在静态和动态传输过程中对数据加密，以防止纳税人的数据被窃取。
（三）构建了一系列以结果为导向的绩效指标
“税收现代化计划”概述了IRS现代化计划的方向和目标，内容包括根据一系列绩效指标进行开发、监控和报告进度。IRS将利用已建立的论坛和讲座，定期报告现代化计划的投资情况，使利益相关方不仅了解各项举措的成本、进度和范围，还能了解现代化计划投资的业绩和进展。
作为计划实施的一部分，IRS构建了一系列以结果为导向的绩效指标，并在计划实施过程中监控进展情况。其中除了传统的IT项目管理指标（成本/计划/范围），还有专门衡量IRS所获成果的指标。大多数指标都有确定的目标值，但其中一些指标需要随着计划的推进而不断调整更新。比如美国纳税人满意度指数、自助服务参与率、IRS与纳税人之间互动方式的数字化率、年度对外通知方式的数字化率等。
三、对我国税收征管现代化的启示
（一）更加注重办税体验，提高纳税人的税收遵从度
客户体验，可以分为需求满足、容易性和愉悦三个层次。需求满足是客户体验的最低层次，是刚需，聚焦于客户是否能完成他们想要执行的任务，包括功能性和可用性，即是否具有客户需要的基本功能、功能是否齐全、性能是否稳定、流程是否合理等。容易性是指易于使用的特性，指客户能很便捷地完成任务，无须大费周章。愉悦是一种让人感觉良好、神经活跃的正面情绪，是客户体验追求的最高境界。具体到税务部门，最重要的客户体验就是办税体验。在国税地税机构合并之后，我国税务机关的“客户”包括个人纳税人、企业纳税人、非营利组织纳税人、扣缴义务人、缴费人、涉税专业服务从业者、纳税服务志愿者等。
近年来，随着国税地税征管体制改革不断深入，我国各级税务机关针对纳税人办税时的堵点难点问题开展专项行动，推出的一厅通办、一网通办、一键咨询等措施，深受纳税人的欢迎。未来，可借鉴美国经验，树立“客户”理念，关注“客户”在办税过程中所面临的问题，利用新兴技术为纳税人提供高质量的服务，帮助“客户”了解并履行自己的义务，提高税收遵从度。例如，在打造全国范围内统一规范的电子税务局，提供功能更加强大、办税更加便捷的网上办税服务厅时，可借鉴阿里巴巴、腾讯、百度、京东等互联网巨头的成功做法，在满足纳税人基本办税需求的基础上，在容易性和提升愉悦度方面下苦功夫，尤其在人机界面和交互设计方面应紧跟时代步伐，让纳税人在办税过程有更多舒适感和获得感。在移动互联网时代，我国未来应更加重视纳税人在线办税需求，有计划收缩实体办税服务厅规模，为电子税务局、网上办税服务厅配齐配强税务人员，提升参与者的办税体验。
（二）提高税收数据分析应用能力，注重数据保护
近年来，我国各级税务机关和税务人员不断强化数据思维、提高数据意识，利用数据管税以及开展税收经济分析能力持续加强。但是各级税务机关数据管理条块分割、数据标准和口径不统一、数据质量参差不齐等问题依然存在，数据利用效率和分析水平与税收现代化要求仍有相当差距，税收网络安全意识和保护措施亟待提升。
我国可借鉴美国税收现代化做法，一是努力提高涉税信息的处理能力。税务机关应充分利用现代信息技术实现纳税人数据的电子化，构建全国统一的综合信息平台，并成立相应的技术支持部门，对所获得的数据进行处理。基于大数据分析，税务机关不仅可以推出更优质的纳税服务、做出更准确的税收执法行为，还可以向党政部门和上级税务机关提供科学有效的决策参考依据。二是采取切实举措保护税收征管系统稳定和纳税人信息安全。税收征管系统的开发与利用必须“稳”字当先，并且要建立在必要的保密机制之上。税务机关应该将安全流程整合到纳税服务和税收执法信息系统设计及运营的生命周期中，使其始终具备安全性；在静态和动态传输过程中，税务机关应对数据加密，保证纳税人的数据安全。
（三）构建完善的绩效指标体系，量化税收征管现代化成果
绩效管理是创新政府管理方式的重要举措。近年来，党中央、国务院对政府绩效管理提出一系列要求。党的十八大报告提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。2013年印发的《国务院工作规则》明确规定“国务院及各部门要推行绩效管理制度和行政问责制度”。自2013年以来，国家税务总局在全国税务系统推进绩效管理，取得了显著成效，2018年中国税务部门绩效管理经验入选世界银行最佳案例。
税收征管绩效评价是指采用特定的指标体系，对照统一的评价标准，运用科学的方法，对税务部门一定时期的征管成果和征管能力做出客观、公正、准确的综合评价和解释。绩效指标对于实现税收征管现代化十分重要，税务机关应该将绩效指标融入实现税收现代化的过程中，监控并报告工作进展情况，并要根据实际情况对指标进行适当增加或删减。在借鉴美国做法的基础上，我国税务机关未来在制定绩效指标时需要考虑的因素应使税务机关的能力更接近战略目标，包括：实现税收现代化的速度、准确度和效率；对纳税人和利益相关者的影响；对创新机会的识别；纳税服务和税收执法措施是否符合成本效益原则等。税务机关可以采用的绩效指标包括：纳税人投诉率；纳税人与税务机关互动形式的电子化率；实际税收收入占应收税收的估算百分比；纳税人自查自纠率；解决涉税争议问题所需时间等。
