想起一“出”是一“出” 美国热衷国际税改为哪般

中国税务报  2021年05月18 者：阎传雨

近日，美国向包容性框架135个国家（地区）发出了一份文件，明确指出“美国将通过立法致力于改革最低税，并通过支柱二建立强健的全球最低税制度”。美国财政部部长珍妮特·耶伦呼吁设定税率为21%的全球最低企业税，该提议被认为在很大程度上是为了配合拜登的税改方案。

通过增税为基建计划筹资

据了解，美国总统拜登此前宣布了《美国就业计划》，打算增加2.3万亿美元投资，重建基础设施、鼓励科研、促进美国制造。这是一项规模巨大的基础设施建设计划，包括了修桥筑路、改善公用设施、普及高速宽带、加大科研投入、振兴本土制造业、发展清洁能源、应对气候变化，以至伤残人士、长者和儿童护理等诸多内容。拜登承诺在不增加预算赤字的前提下，为这项计划提供资金。目前来看主要依靠增加公司税来实现。

近期，美国财政部公布了《美国制造税收计划》，其中包括两项重要的增税内容：一是计划将联邦公司所得税税率从21%上调至28%（拜登后来在一次活动中讲话称，联邦公司所得税税率应该在25%到28%之间，这可能是他与温和派民主党人妥协的迹象）；二是将美国企业的全球无形资产低税收入（GILTI）的最低税率从目前的10.5%提高至21%。

根据美国布鲁金斯学会税收政策中心的统计，2019年，联邦公司所得税为联邦政府筹集了2302亿美元收入，占到联邦总收入的6.6%。美国国会预算办公室称，2020年的联邦公司所得税收入还在统计当中，预测略低于2120亿美元。而由于新冠肺炎疫情的影响，今年的收入将进一步下降至1640亿美元左右。特朗普政府在2017年提出了《减税和就业法案》，将联邦公司所得税税率从35%下调至21%，而拜登现在想将其从21%上升至28%，希望在未来15年内再增加2.5万亿美元的财政收入。

白宫态度的转变反映了美国目前面临的严峻财政问题。尽管这些年来，企业利润在美国国内生产总值中所占比例不断上升，但美国企业的税负却在不断下降。据估算，自1945年以来，美国20%的税收负担已从企业转移到了个人身上，这也可以说是美国中产阶级福利下降的原因之一。美国企业一直利用“避税天堂”避税，其大约60%的收入都不在美国国内收入局的掌握中。同时由于政府对税务部门的行政经费投入严重不足，对美国企业的税务审计率在过去10年里至少下降了50%，使得逃避税者逃脱惩罚的可能性大大增加。

美国亚马逊公司首席执行官（CEO）贝索斯公开表态，支持美国政府提高公司税税率。但讽刺的是，亚马逊曾经在两年时间内没缴过一分钱的联邦公司所得税。2019年，它仅缴税1.62亿美元。2020年亚马逊的总营收约为3860亿美元，仍因为各种税收抵免、扣减而受益。

全球最低税与OECD“双支柱”

一直以来，包容性框架各成员国（地区）在平等的基础上进行国际税收规则的多边谈判。针对经济数字化带来的税收挑战，经济合作与发展组织（OECD）提出了“双支柱”提案。支柱一是针对大型跨国数字企业设立新的征税机制，就跨国企业的全球剩余利润在各国之间重新划分征税权，支柱二是设定一个全球最低税标准。

关于支柱一，特朗普政府曾经提出加入一项“安全港”条款，主要让美国科技企业自愿决定是否适用支柱一的规定，这显然无法让其他成员国（地区）接受。拜登放弃了这一要求，而是提出了新的方案，即不分行业（不只针对数字企业，因为美国在全球数字企业中占主导地位），而是根据所有行业公司的收入和利润率水平来划分，将全球排名前100位的公司纳入支柱一的管理范围。在这100家大公司中，美国占34家，就算被纳入支柱一的管理范围，至少拉上了相当于自己两倍数量的其他国家的公司“垫背”。

美国在支柱二方面态度积极，建议设定税率为21%的全球最低企业税，这在很大程度上是为了配合拜登的税改方案。拜登曾在最近的一次记者招待会上被问道，上调联邦公司所得税税率到28%的做法是否会导致企业逃离美国。拜登回答称，有这样的想法是很“奇怪”的。实际上，拜登政府所做的将美国企业的全球无形资产低税收入（GILTI）的最低税率提高至21%，以及呼吁设定税率为21%的全球最低税率，正是相配套的应对措施，即美国联邦公司所得税税率提高后，不管美国跨国公司就其海外利润向哪个政府缴税，最终税率都不低于21%，这样一来，美国企业进行海外投资的积极性会受到削减，有利于其将利润和就业留在国内。

耶伦表示，她正在与二十国集团（G20）中的其他国家进行磋商，期望就全球最低税率达成一致，以此释放信号，彻底结束各国在税收方面的“逐底竞争”。她说：“我们可以通过最低税率来确保各国对跨国公司的征税更公平，同时为跨国公司创造一个更公平的竞争环境。”

英国谢菲尔德大学管理学院会计学客座教授、税收正义网络成员理查德·墨菲发表文章称，拜登的税收计划面临很多挑战，但仍是一种出人意料的强劲尝试，代表了美国在国际税收问题上的重大转变，可能会推动新的国际税收重大改革。如果该计划得以实施，其意义也许不亚于2009年时任美国总统奥巴马打击避税天堂。

有人欢喜有人忧

OECD税收政策与管理中心主任帕斯卡·圣塔曼对美国的提议表示欢迎。他说：“这重启了谈判，是非常积极的，有助于稳定新冠肺炎疫情环境下的国际税收体系。”OECD将努力在今年夏季之前制定出全球协议的框架。

G20近日召开的财长和央行行长的线上会议也发表声明称：“我们依然致力于在今年年中前达成一项基于共识的全球税收解决方案。”

5月4日，国际货币基金组织（IMF）总裁格奥尔基耶娃表示支持税率为21%的全球最低企业税的建议。她说，多边税收协议是确保高利润跨国公司在业务所在国，包括在低收入国家，缴纳足够税款的唯一途径。她表示，新冠肺炎疫情和气候危机为世界提供了一个重新思考和修正国际税收体系的机会，IMF支持OECD建立全球税收协议框架，以避免税收冲突及贸易战。

欧盟委员会也表态支持美国的想法，欧盟委员会发言人丹·费里称：“我们一直致力于确保所有企业，包括数字企业，缴纳公平份额的税款。”德国财政部表示：“美国新一届政府的建设性态度是非常关键的，将使各方更容易就如何对数字经济征税达成协议。”英国财政部也欢迎美国的表态，并表示英国的第一要务仍是要完善国际税收规则，以确保数字企业在英国缴纳更多的税收，与它们的经济活动相符。法国财政部部长布鲁诺·勒梅尔认为，如果此举能够针对亚马逊和谷歌这类大型跨国科技公司，法国会非常感兴趣。他说：“这些跨国巨头利润巨大，缴纳的税款却寥寥无几，他们的实际税率比小企业还低，对此我们早就受够了。”

然而，并非所有欧洲国家都赞同这一观点。爱尔兰、捷克和匈牙利等国家，都对高达21%的最低税税率表示担忧。爱尔兰财政部部长帕沙尔·多诺霍表示，对税率为21%的全球最低税持保留意见，认为其可能会影响全球经济复苏和中小经济体的竞争力。他说：“我认为，爱尔兰作为一个小国，需要利用税收政策作为一种合法的杠杆工具，以弥补它相比于大国在人口规模、地理位置、自然资源、工业能力等方面的劣势。”据了解，长期以来，爱尔兰的公司所得税税率只有12.5%，如果按照美国推行的全球最低企业税税率政策，跨国企业就无法在爱尔兰得到税率上的优待，爱尔兰在国际经济中的竞争优势将不复存在。匈牙利财政部税务秘书诺伯特·泽尔认为，反对不公平的税收竞争不应变成反对竞争性的税收制度。

值得注意的是，根据欧盟的议事规则，这些反对支柱二的国家中的任何一个都可以动用否决权，阻碍最低税率在欧盟议会通过。