《美国制造税收计划》有几个意思？

中国税务报  2021年05月19日

作者：国家税务总局税收科学研究所 《美国拜登税改计划研究》课题组

本次美国税改旨在提高联邦公司所得税税率，出台优惠政策支持清洁能源生产，增加本国税收收入和本土公司竞争力，加大对基础设施的投资和拉动经济，为《美国就业计划》提供资金支持。

4月7日，美国财政部发布《美国制造税收计划》，直指3大目标：一是通过取消离岸投资激励措施，大幅减少利润转移；二是通过出台税收优惠支持清洁能源生产，让美国公司和劳动力更具竞争力；三是带来新的资金，为持续增长的基础设施、研究和制造业投资买单，并力求为《美国就业计划》提供全额资金支持，产生永久性收入。

改革原因

建立更高效的税制。2017年通过的《减税与就业法案》（TCJA），将美国联邦公司所得税（以下简称“公司所得税”）税率从35%降至21%，原本旨在提高美国公司竞争力，但法案通过的两项条款制定了新的离岸优惠措施，即全球无形资产低税收入（GILTI）和境外衍生无形收入（FDII），不仅没有为美国公司在本土的运营提供足够的激励，反而鼓励了将利润转移到低税地的公司。所以本次拜登政府的《美国制造税收计划》旨在建立更高效的税制。

建立更公平的税制。很多国家通过降低资本收益、股息和公司所得税税率，将相对税负从公司和资本转移到劳动力身上。比如，很多国家资本所得相对于劳动所得而言，享有更多的税收优惠，但由于资本主要集中在较富裕纳税人群体的手中，就意味着高收入纳税人比低收入纳税人获得更多的好处，这不仅对劳动力和资本的收入分配产生不利影响，还加剧了高收入群体和工薪收入群体总收入不平等的趋势。

增加税收收入。受TCJA法案中公司所得税减税政策的影响，在TCJA实施后的两年，美国公司所得税收入占国内生产总值（GDP）的比重从2%降至1%。与此形成鲜明对比的是，美国公司利润正处于历史高点。造成其中差异的主要原因就是税制，其为美国跨国公司提供税收优惠促使公司将利润转移到海外以规避本土税收。

终止跨国公司利润转移。2018年美国跨国公司利润转移最多的10个管辖区中，有7个是世界知名低税地。比起本土，这些公司将更多的利润藏在“避税天堂”。

鼓励清洁能源行业发展。研究表明，化石燃料对美国社区的空气和水质产生了负面影响，与此同时，现有税制对清洁能源生产和投资的税收优惠不足以应对巨大的环境问题。拜登政府承诺将取消对化石燃料生产商的补贴，转而大幅增加对清洁能源行业的税收优惠。

主要内容

将公司所得税税率提高至28%。《美国制造税收计划》把公司所得税税率从21%提高至28%，同时对致力于提高竞争力和加大生产性投资的公司提供税收优惠。该举措一方面增加了税收收入，为财政优先事项提供资金；另一方面缓解了税收不平等问题，公司所得税通常是对资本征税的必要手段，以确保资本至少被征税一次，如果不征收公司所得税，很大一部分资本收入将完全逃避征税。

废除对离岸外包和利润转移的优惠政策。《美国制造税收计划》将大幅减少目前GILTI和FDII中对国外投资的重大税收优惠，几乎取消了跨国公司能够有空间进行利润转移的内容，并将GILTI有效税率从10.5%提高至21%。据美国财政部和税收联合委员会预测，如果按此实施的话，未来10年，美国政府将增加超过5000亿美元的税收收入。加上废除税基侵蚀与反滥用税（BEAT）的提议，未来10年，将为美国公司纳税人带来超过2万亿美元的利润。

结束全球税收逐底竞争。在经济合作与发展组织（OECD）/二十国集团（G20）税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架下，国际社会正在寻求就公司所得税全球最低税率达成一项全面协议。拜登政府提议将全球最低税率设为21％，据美国官方预测，增加的税收收入总额基本与以前因利润转移造成的税收损失相同，美国和其他国家跨国公司将在未来10年缴纳约7000亿美元税款，基本结束全球竞相降低公司所得税税率的逐底竞争。

建立国际税收多边合作。GILTI和FDII增加了美国公司将经济活动向海外转移的动机。《美国制造税收计划》准备废除FDII制度，这不仅将增加大量的税收收入，还直接有效地鼓励美国公司在本国进行科学技术研发，尤其与《美国就业计划》中针对新兴科技的1800亿美元投资相结合，将为本土科技创新提供大力支持。

确保每个大公司都作出贡献。一般情况下，每年大约有200家美国公司报告的净利润至少是20亿美元，因为现行美国税法存在漏洞及实行离岸激励措施，所以大型盈利公司能够有空间减少应纳税利润或获得退税，很大一部分公司缴纳的公司所得税为0，相比之下，工人们却要为自己的工资纳税。为此，本次税改提出“最低账面税”，最低税率为15%，凡是年报显示赚取天价利润的大公司将被要求缴纳“最低账面税”，即使是按应税收入计算需缴纳公司所得税为0的公司。预计约45家公司将缴纳“最低账面税”，每家公司平均每年至少增加约3亿美元的应纳税额。

用清洁能源生产激励措施取代对化石燃料公司的补贴。本次税改计划将为清洁能源生产和储存提供期限10年的生产税收抵免和投资税收抵免，加上其他非税提案，以实现拜登承诺的到2035年美国100%清洁电力的目标。据美国财政部预测，取消对化石燃料公司的补贴将在未来10年增加超过350亿美元的税收收入。该计划还包括了为长途输电线路提供新的税收优惠，以确保清洁电力能够被输送到城市、家庭、企业；进一步扩大对储电项目的税收优惠，确保电力供应的可靠性；认识到新兴技术应对气候变化的重要性，呼吁对最先进的碳捕获和碳封存项目实行税收优惠等。此外，计划还提出恢复对污染者征税，以支付美国《超级基金法》中治理污染泄漏场所的环保清理费用。

通过强化税务执法解决企业逃避税问题。过去10年，美国国内收入局的执法预算下降了25%，所以不得不优先考虑执行不太复杂的案件。本次税改计划将增加国内收入局的执法预算，以确保向“越线”大公司追究责任、追缴税款。

影响分析

或将影响美国公司在外国的直接投资。《美国制造税收计划》将通过大幅提高大公司的税负，增加本国税收收入，从而导致跨国公司对其境外经营活动进行实质性调整，或将对美国公司在外国的直接投资造成不利影响。

影响发展中国家吸引外资的能力。拜登政府针对OECD支柱一提案提出了简化的方法，即全球所有行业的大型跨国公司都被纳入支柱一管理范围，按照其营业收入和利润率进行排序，总共不应超过100家。虽然这样能够使问题简化便于操作，但各国就不太可能同意收回单边的数字服务税，而美国又将对实施数字服务税的国家采取行动。关于支柱二，美国呼吁将全球最低税率提高到21％，与其拟议的GILTI税率保持一致，有世界银行专家分析，这将提高国际资本融资成本，进而影响发展中国家吸引投资的能力。

清洁能源激励措施将为美国创造大量高薪就业机会。预计通过清洁能源生产激励措施所创造或保留的就业机会，远远超过对化石燃料公司取消补贴所失去的就业机会。预计2022年~2031年，每年平均有170万美国人从事清洁能源行业。

课题负责人：李淼焱

课题组成员：余菁 文月 孙敏婕