优化海南自贸港税制：面向国内国际 创新税收治理

中国税务报2021年08月11日      作者：刘运毛

●海南自贸港应聚焦提升税制综合竞争力，强调聚集高端优质要素，吸引资本、先进技术和管理经验。

●提高税制综合竞争力，应不局限于税收优惠，创新税收治理，让先进的制度政策体系与营商环境融合。

●税收制度安排要利用国内国际两个市场、两种资源，既依托我国市场，又面向世界吸引优质资源集聚。

●优惠政策对于监管体系现代化要求很高，需通过提高监管的精准性有效性支撑流动的自由化便利化。

海南自贸港遵循“借鉴国际经验、体现中国特色、符合海南定位、突出改革创新、坚持底线思维”的基本原则，通过补短板、堵漏洞、强弱项，以高水平开放带动改革全面深化，致力打造法治化国际化便利化的营商环境，政策红利逐步释放，建设成果持续扩大。

特殊的税收制度安排，不仅是构建海南自贸港政策制度体系的关键核心内容，还是其重要制度保障。《海南自由贸易港建设总体方案》提出，按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度。《中华人民共和国海南自由贸易港法》明确，按照税种结构简单科学、税制要素充分优化、税负水平明显降低、收入归属清晰、财政收支基本均衡的原则，结合国家税制改革方向，建立符合需要的海南自由贸易港税制体系。如何进一步优化海南自贸港税制安排，加快形成具有国际竞争力的税收制度，笔者认为应重点从以下三个方面着力。

聚焦一个目标，即提高税制综合竞争力。海南自贸港应聚焦提升税制综合竞争力，强调聚集高端优质要素，吸引资本、先进技术和管理经验。制度竞争是国家间最根本的竞争，要实现生产要素的国际流动与生产资源的全球配置，形成高度市场化及与国际规则接轨的制度环境就尤为重要，这意味着要有一套对内统一、对外被广泛接受使用的规则标准。提高税制综合竞争力，不仅要善于运用税收手段吸引流动性较大的生产要素，而且还应坚持“融合+引领”原则，及时回应主导国际税改新趋势。提高税制综合竞争力，应不局限于税收优惠，创新税收治理，让先进的制度政策体系与良好的法治营商环境及有效的落地承接能力相融合，最终形成具有国际竞争力的税收制度。一方面，从自贸试验区强调要做“制度创新的高地，而非优惠政策的洼地”到对海南自贸港作出“制度创新+优惠政策+法治规则”的重要安排,制度创新始终是重中之重。税务部门以制度创新为核心，要按照海南自贸港建设的不同阶段，分步骤地实施零关税、低税率、简税制的安排，全面推进“放管服”改革和开展营商环境建设；另一方面，认真贯彻落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》，加快建立与高水平自贸港相适应相匹配的税收征管服务体系。通过建立优化高效统一的税收征管服务体系，提高税收征管服务科学化、信息化、国际化、便民化水平，积极参与国际税收征管合作，提高税收征管服务质量和效率。

伴随经济全球化和社会数字化转型，税收因素已经成为各国参与全球产业分工角逐的主要手段，但与此同时，我们也应辩证看待税率优惠的作用与风险。一方面，降低税率能够有效提高税制吸引力，海南自贸港应充分利用特殊税收政策制度优势，抓住时间窗口，抢占改革先机，加速解决海南发展问题，形成投资热土和消费天堂。另一方面，我国正在推动由商品和要素流动型开放转向规则、规制、管理、标准等制度型开放；一些地方的历史发展经验表明，打造法治化国际化便利化的营商环境将变得越来越重要。长期来看，海南自贸港应将特殊政策过渡为统一规则，将制度优势转化为法治优势，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。通过争取更多超级优惠政策促进区域发展的功能区发展模式，不仅缺乏可持续活力，而且最终也会失去公平与效率的支持动力。海南自贸港建立与高水平自由贸易港相适应的具有国际竞争力的特殊税收制度，制度设计一定要科学合理，防止形成新的避税港。保持税制竞争力和影响力，而又不触及有害税收竞争的底线，关键在于把握好优惠税率的“黄金分割点”——低边际税率可以吸引投资，高边际税率将导致避税。在防范税基侵蚀和利润转移（BEPS）15个行动计划中，应对有害税收竞争被确定为最低标准之一。国际上一般认为，吸引资本和投资的税收政策仅在以下情况才算公平：一是企业享受优惠税收待遇的情形应具有足够的商业实质，二是确保足够的税收透明度。海南自贸港应认真汲取历史教训，主动对标国际规则，明确税收管理部门按实质经济活动所在地和价值创造地原则对纳税行为进行评估和预警，防范税基侵蚀和利润转移，避免成为“避税天堂”。无论从全局和长远的角度，还是从中国和世界的视野，税负的统一公平和税收正义乃是一个基本准则，任何偏离性政策都只能是临时或局部措施，难以成为长久的制度性安排。笔者以为，提高税制综合竞争力，要逐渐从依托比较优势走向重视竞争优势，关键在于法治规则和营商环境建设，以及配套服务供给等方面。

坚持两个面向，即面向国内国际。作为连接国内国际双循环的重要纽带和交汇点，海南自贸港成为国内国际市场的双向通道和开放平台，其优势在于其既可依托我国规模庞大的市场，又能面向世界吸引优质资源集聚。加快构建双循环新发展格局，是我国经济高质量发展的内在需要，也是全球经济再平衡的客观要求，意在充分利用两个市场、两种资源。海南自贸港作为改革“试验田”，承载着制度创新和改革突围的使命；作为开放新高地，需要对标世界最高水平开放形态，促进贸易投资自由化便利化、金融国际化以及行政的精简化。海南自贸港与设立自贸试验区的初衷一脉相承，需要针对离岸税制、服务贸易税制、金融税制等开展一系列压力测试，发挥创新引领作用，在制度型开放上迈出更大步伐。海南自贸港在自贸试验区制度创新基础上，叠加优惠政策和法治规则，形成多轮驱动，实现扩大开放与体制改革相结合，制度创新与培育功能相结合，目的是对内扩大辐射效应和对外提升国际竞争力。

海南自贸港面向国内国际的属性，决定了其税收政策也具有双向性——既要保持总体上的税制统一，协同衔接好其与国内其他地区的税收制度，同时还要对接国际税收规则，主动适应国际经济贸易规则发展和全球经济治理体系改革新趋势。海南自贸港的税收制度安排要紧紧围绕服务构建新发展格局、构建开放型经济新体制及推动海南实现高质量发展进行总体设计。在服务国家战略的同时，找准服务保障海南自贸港建设的结合点和着力点，要强调为国内实体经济服务，支持促进投资贸易，鼓励重点产业和新兴业态发展，前瞻性研究支持离岸业务开展、总部经济集聚、服务业重点开放等领域的配套政策。

把握三方平衡，确保开放、自由和安全之间的平衡。新发展理念，是坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。开放作为一种文化、理念和制度安排，其内涵丰富。新时代的开放是全面开放、主动开放、双向开放、协同开放、公平开放和共赢开放。在新发展阶段，我们面临的主要问题是如何提高对外开放的质量和发展的内外联动性。我国提出构建开放型经济体系和开放型经济新体制，不同于以出口导向为主的外向型经济，更关注降低关税壁垒和提高资本自由流动程度。从实践来看，基于“三区一中心”战略定位，海南自贸港不仅要解决发展问题，更重要的是提升国际竞争力问题。因而笔者认为，构建新发展格局，国内国际双循环的意义，不在于对外贸易总额，而关键在于学到多少知识、技术和管理经验。海南自贸港建设强调对标世界最高水平的开放形态，以提升贸易投资自由化便利化为重点，实现贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动。“一线放开、二线管住、岛内自由”是全岛封关运作之后海南自贸港自由便利的具体体现。自由便利才能促进生产要素流动，做大流量经济并基于流量征税，积极助力构建新发展格局，形成对外开放新格局。但是，海南自贸港建设中的“自由”是有限度的，即确保不发生系统性风险。伴随制度创新和优惠政策，更需要统筹兼顾创新监管与风险防控。《中华人民共和国海南自由贸易港法》规定，海南自由贸易港建立风险预警和防控体系，防范和化解重大风险。《海南自由贸易港建设总体方案》也充分体现了平衡开放、自由与安全的理念，如分阶段、强法制、重实质的相关安排。“放得开”的前提是“管得住”。管的能力和放的空间往往成正比，如果监管能力跟不上，政策高地就有可能变成治理洼地。要用“管得住”“管得好”的体制机制和技术手段，去支撑海南自贸港的“放得开”“放得活”。总之，海南自贸港的税制安排和优惠政策对于监管体系的现代化要求很高，需要通过提高监管的精准性有效性来支撑实现“境内关外”流动的自由化便利化。

（作者单位：国家税务总局政策法规司，作者系第五批全国税务领军人才学员）