数字经济税收治理：完善法律保障 搭建共治平台

中国税务报 2021年08月18日       作者：万莹

与传统经济相比，数字经济具有交易媒介虚拟性、交易时空流动性、交易主体分散性、交易对象无形化、交易载体平台化、交易形式多样化等特征，给税制设计、税收征管及税收治理带来了全方位挑战。

挑战

要素界定。首先，数字经济的多样化，导致应税行为税种、税目边界模糊。大数据、区块链、云计算等新技术不断催生新业态、新模式，突破传统行业分割，实现各行业交叉融合，其行业归属和收入如何定性成为难题。例如，网约车服务平台既提供了交通运输服务，又提供了信息技术服务，两者收入如何划分？网络主播的打赏收入是偶然所得还是劳务报酬所得？个人通过知识付费平台、课程订阅取得的收入是稿酬所得、劳务报酬所得，还是特许权使用费所得？音乐平台取得的付费歌曲收入，属于销售音乐产品的销售收入，还是让渡音乐版权的特许权使用费？通过网络平台匹配的零工收入（滴滴代驾、美团外卖等）是工薪所得、劳务报酬所得，还是个体工商户的生产经营所得？

其次，数字经济的流动性带来税源跨地区转移，导致纳税地点界定模糊。由于数字交易双方不需要直接见面即可完成交易，从而使经营活动的发生地难以确定。特别是在平台经济下，交易活动不需要物理存在，销售方注册地、平台注册地和消费者可能分处3地，从而使传统税制下的属地管辖（即在经营活动发生地或机构所在地纳税）失效，或者税收向平台公司所在地转移。如果销售方是个人，从征管实践和国外经验看，往往需要由平台代扣代缴个人所得税，还涉及个人所得税扣缴地（平台注册地）和汇算清缴地（销售方居住地）不一致问题。

课税边界。数字经济不断孕育出新型数字商品，制度建设有一定的滞后性。因此，在征管实践中会遇到课税边界模糊等问题。例如数字货币交易应否课税问题。数字货币是通过数字技术手段创造的，以数字形式存在于计算机系统或芯片中的虚拟货币，它不仅可作为具有支付功能的非法定货币，还可作为具有增值空间的金融商品（类似黄金）。目前，数字货币交易应否按“金融商品转让”征税，尚没有明确界定。国际社会对此有两种观点：一种观点认为，若承认数字货币交换媒介的货币属性，其增值部分不用纳税；另一种观点认为，数字货币不属于法定货币，人们持有数字货币的主要目的是投资而非支付，应和一般商品一样对其增值部分征税。

税源监控。首先，数字经济的虚拟化、分散化，加大了税源监控对象的识别难度。数字经济使交易空间极大扩展，交易双方不再依赖实体店铺等物理场所，导致税务部门难以通过实地核查及时识别课税主体。再加上数字经济从业者众多，大大增加了税收管理的工作量。特别是借助交易平台点对点的零工经济，部分在线平台不要求实名注册，导致纳税主体难以确定（网络游戏代练等）。其次，数字经济的虚拟化和无形化，加大了应税收入的监控难度。基于数字技术的普及和推广，传统产业纷纷数字化转型，大量经济活动由线下转为线上，尤其在新冠肺炎疫情期间，在线教育、在线办公、网络医疗、网络金融等数字经济大量涌现，交易全程实现数字化、无纸化，交易信息变得隐蔽，导致税务部门难以充分获取纳税人的真实收入信息，从而对税源进行有效监控。

管辖权划分。数字经济的虚拟性、流动性，使经营者注册地脱离实际经营地，容易引发税收管辖权争议。首先，数字经济下常设机构认定模糊，对来源地税收管辖构成严峻挑战。数字经济的虚拟性使企业无需在来源地设立机构，便可通过互联网进行大量经济活动。如美国苹果公司应用商店APP Store只是一个网络虚拟交易平台，无法认定为常设机构，导致相关国家税款流失。其次，数字经济加大了国际反避税的难度。一方面，数字经济的很多成果表现为软件、技术等无形资产，而无形资产具有价格的不可比性，在对其转让定价进行纳税调整时，往往缺乏可比的非关联方价格，从而导致利润转移至低税地，侵蚀相关国家的税基。另一方面，数字经济虚拟化特征使受控外国公司（CFC）的选址不再局限于低税地，CFC不仅可以根据需求灵活选址，还能降低母公司与子公司的交易联结度，进一步加大母公司所在国的反避税难度。最后，数字经济导致双重征税或双重不征税。一方面，为应对数字经济带来的税基侵蚀问题，法国、印度等国已对数字经济推出单边课税方案（法国数字服务税、印度衡平税等），加剧了来源地税收管辖权与居民税收管辖权之间的冲突，导致双重征税。另一方面，数字经济的虚拟性可能导致利润来源国和居住国都没有监控到应税收入，存在双重不征税的可能性。部分数字公司利用各管辖区的税制差异，寻找各管辖区税收漏洞，通过混合错配等避税手段来减轻税负甚至实现双重不征税。

建议

中国作为数字经济生产大国与消费大国，在税收领域应积极应对数字经济机遇和挑战。

完善数字经济相关税收法律制度。首先，对数字商品和服务进行准确界定。针对数字经济新业态、新模式，尽快对其行业归属和收入性质制定明确的法律规定，细化相关条款，提升税法的确定性。同时，在物理存在缺失的情况下，修订数字经济活动发生地的认定标准，重新界定属地管理规则，协调跨地区税收管辖和税收利益分配。今年7月1日，经济合作与发展组织（OECD）包容性框架中的130个管辖区通过的《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》，为解决超大型跨国集团利润重新分配问题迈出了重要一步。其次，进一步简并不同货物和服务的增值税税率、扩大个人所得税综合所得的征税范围，从根源上解决因税目、收入性质划分不清造成的税收争议和税负不公问题，并尽可能减少数字经济的避税空间。

加强数据信息共享平台建设。依托大数据、人工智能、区块链等数字技术，构建市场监管、金融、税务、交通等跨部门信息共享平台，解决数字交易隐蔽性、无痕化问题，实现对物流、信息流、资金流的一体化管理。为保证各部门多元共治，应以税收征管法修订为契机，对各部门信息共享的范围和方式作出明确规定。同时，进一步提高税收征管信息化水平，对海量交易信息进行实时、批量监测和评估，提高税源监控效率。

建立交易平台信息报告和代扣代缴制度。数字经济平台化发展趋势使交易平台成为各种零星在线交易信息的集散地，应充分利用交易平台的信息优势。首先，建立交易平台信息报告制度。目前，法国、美国、澳大利亚等国都建立了第三方强制报告制度。中国应以落实电子商务法为契机，明确交易平台向税务部门报送平台内经营者纳税相关信息的具体内容、方式、期限，并对不履行报告义务者制定相应处罚措施。其次，建立交易平台代扣代缴税款制度。税务部门根据不同数字经济活动类别研发自动计税软件，由交易平台安装后进行税款代扣代缴，实现税务与平台协同治税。OECD2019年发布报告提出，增加平台责任，更好实现对线上交易征税。目前，欧盟、阿根廷、澳大利亚等地区和国家已要求第三方平台履行增值税扣缴义务。从短期看，可以先鼓励交易平台与税务部门签订委托代征协议；从长期看，通过立法明确交易平台扣缴税款范围和期限，使之上升为法定责任。

加强国际税收协调和国际税收合作。考虑到数据要素可以在全球范围自由流动，各国只有本着合作互信原则，加强国际税收协调，统一数字经济下常设机构的认定标准，明确数字经济下各国税收管辖边界，才能促进全球税收合作共治。中国政府应主动参与数字经济国际税收协调，为中国数字经济发展创造有利环境。

本文获国家社科基金重大项目《数据要素参与收入分配的机制与策略研究》（20ZDA047）资助。

（作者单位：江西财经大学财税与公共管理学院）