基于协调与发展视角的碳税问题初探

国际税收 2021-12-20

作者：熊若愚（武汉大学财政金融研究中心）

一、引言

　　2015年年底，在巴黎召开的第21届联合国气候变化大会通过《巴黎协定》，近200个国家同意大幅度减少温室气体排放，将本世纪全球平均气温的上升幅度控制在2℃以内，同时寻求将气温升幅进一步限制在1.5℃以内的措施。如果无法如期达到这一目标，气候变化的后果可能严重威胁人类福利、经济增长与社会稳定，并阻碍人类实现反贫困和可持续发展的中长期目标（IPCC，2014）。2021年10月31日，作为《巴黎协定》进入实施阶段后召开的首次缔约方大会——第26届联合国气候变化大会在英国格拉斯哥举行。如何全面有效实施《巴黎协定》、各方能否落实已承诺的减排目标、发达国家能否兑现为发展中国家提供资金、技术、能力建设等方面的相关支持，以及全球能否在新冠肺炎疫情大流行背景下维护多边主义治理模式，构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系等成为本届大会聚焦的重要议题。

　　在一揽子应对气候变化的政策目标中，减少温室气体排放是核心内容，其中又以减少二氧化碳排放（以下简称“碳减排”）为重点。目前，国际社会广泛应用碳定价工具，通过价格机制激励经济主体研发、推广并普及低碳技术，最终实现整个社会的碳减排。碳定价工具主要包括碳排放交易市场（以下简称“碳交易”）和碳税。一般情况下，碳交易的社会经济成本相对较小，但由于实施范围小、经济主体以无偿方式获得初始排放权，因而实际的减排效果不够理想（高萍，2012）。相比较而言，碳税的覆盖面更广、更加公平，可以较好地弥补碳交易的缺陷（中国财政科学研究院课题组，2018）。

　　从实践情况看，虽然各国对于削减温室气体排放达成一致意见，但是大多数国家或地区并没有开征碳税，而多以碳交易为主，且碳定价普遍较低。开征碳税相当于实施更严格的碳定价政策，必将深刻影响经济社会发展，因此制定碳税政策时必须权衡利弊。

二、协调视角下开征碳税的问题

　　世界各国就“应对气候变化是人类共同利益”的观点已达成共识，但是没有所谓的“全球中央政府”制定统一的碳减排政策。在没有全球协调机制的情形下，如果世界各国的碳交易价格或碳税税率（以下统称“碳定价”）差异较大，那么对于经济主体投入低碳技术研发的激励将是有限的，碳密集型企业将会迁移到碳定价更低的国家或地区，造成所谓的“碳泄漏”。据国际碳行动伙伴组织（International Carbon Action Partnership，ICAP）统计，实施碳税或碳交易政策的国家或地区只有60多个。全球85%的碳排放都没有被定价，在已被覆盖的碳排放当中，又有75%的碳排放的定价低于每吨二氧化碳当量10美元，实现《巴黎协定》所设定的减排目标形势严峻。

　　一些发达国家探讨通过实施“碳边境调整”来应对“碳泄漏”，即对未开征碳税或碳定价较低的国家（地区）的跨境商品征收“碳关税”。目前碳税开征国以发达国家居多且税率较高，如瑞典、芬兰、法国、瑞士、列支敦士登的碳税税率在每吨二氧化碳当量50美元以上，其他国家（地区）或是没有制定碳定价政策，或是碳定价普遍较低。由于发展中国家低碳技术水平普遍较低、出口产品附加值低且碳含量高，如果碳税开征国全面开征“碳关税”，发展中国家将会丧失由低廉的劳动力价格等带来的国际贸易竞争优势，导致出口下降。

　　然而，要求各国的碳定价在中短期内大体趋同既不现实也不公平。人类历史上累积的绝大部分碳排放与工业化和城市化进程息息相关。由于发达国家已经实现了工业化和城市化，而发展中国家还处于工业化和城市化进程当中，采用基本相同的碳定价将会严重影响发展中国家的利益。根据《联合国气候变化框架公约》中“共同但有区别”的责任原则，发达国家与发展中国家的碳减排义务是有区别的，实施较为严格碳定价政策的发达国家没有理由要求发展中国家的碳定价即刻趋同。为了有效减少碳排放，需要加强国际协调。

　　从实际情况看，以发达国家为主的碳税开征国还不具备全面实施“碳边境调整”的条件。首先，根据“共同但有区别”的责任原则，执行“碳边境调整”的国际政治压力较大且法理基础较弱。其次，“碳泄漏”很难被合理定价，因为作为定价基础的各国能源价格和环境法规的差异较大，不仅受到碳定价的影响，还受到劳动力价格、运输成本和其他监管因素的影响，这进一步增加了实施“碳边境调整”的难度。

　　不过，全球气候问题的日益严峻可能导致越来越多的国家（地区）执行更严格的碳定价政策，实施“碳边境调整”的国际条件将日趋成熟。随着低碳技术的研发与普及、应对全球气候变化的国际协作逐渐加强、发展中国家的经济发展水平逐步提高，世界各国的碳定价也将逐渐趋同，进而会在某种程度上阻碍“碳泄漏”的发生。最终“碳边境调整”可能被用于少数未开征碳税或低碳政策较为宽松的国家。

三、发展视角下开征碳税的问题

　　碳排放主要来自电力、交通、建筑、金属冶炼以及居民日常生活等方面，一个国家特别是发展中国家如果为了降低国内碳排放而开征税率较高的碳税，短期内可能极大地影响其经济发展和居民生活改善。当前，广大发展中国家的工业化、城市化率还有待提高，居民的生活水平还有待改善，加之人口众多，预计发展中国家的碳排放总量和人均碳排放量可能还会不断增加。从某种意义上说，碳排放权是基本人权（丁仲礼等，2009）。因此，需要从发展的视角权衡并解决开征碳税可能带来的问题。

　　相比于一般商品税，碳税对低收入群体的影响更大。Bacon等（2010）的研究认为，随着家庭收入的增加，能源消费占家庭收入的比重呈现先增加后下降的“倒U型”状态，低收入群体的能源消费比重处于增加的状态，而富裕群体的能源消费比重则处于下降的状态。碳税以碳排放作为课税对象的本意是为了碳减排，作为碳排放大户，传统的化石能源将负担更多的碳税。而发展中国家绿色低碳能源的比重较低，居民为达到同等效用会消费更多的一次性化石能源。如果制定实施与发达国家同样严格的碳税政策，低收入群体的能源消费成本将会大幅度提高，社会不公平程度加深，进而影响发展中国家的经济进步及居民生活。

　　此外，开征碳税引发的低碳技术研发、经济结构调整将会导致产业间、行业间、企业间、个体间的新一轮资源再分配。与碳密集行业相关的企业和劳动者的利益将不可避免地受到一定程度的损害，而与低碳技术行业相关的企业、劳动者将面临新的竞争与挑战。

　　尽管气候问题是全球性的，但碳减排仍有局部受益的特征。一国特别是碳排放大国实施行之有效的碳税政策将使人们看到温室气体减排的巨大价值，并最终提升国内气候环境质量、改善居民健康状况、保障国家能源安全以及节约环境公共支出。随着低碳经济的进一步发展，节约的公共环境支出可另作他用，同时与气候相关的投资将带来增长与就业。据世界银行统计，中国、美国、欧盟、墨西哥、巴西等投入低碳技术的研发，已为这些国家（地区）的国内生产总值贡献了1.8万亿至2.6万亿美元。另据专家估算，碳减排带来的公共价值可能达到整个气候政策成本的75%。尽管碳税制度短期不利于国内居民生活改善，但将碳税收入用于增加公共服务支出、提高公共服务受益水平，能够在一定程度上缓解其对增长和公平的负面影响。

四、政策建议

　　碳减排政策的关键在于碳定价。如果要实现《巴黎协定》的目标，到2030年之前全球碳定价至少要在每吨二氧化碳当量50美元至100美元之间，而绝大多数国家的碳定价远未达到这一水平。就我国而言，碳税政策选择与调整取决于我国在各时期对各利益目标的权衡取舍，还需要与其他制度政策相搭配。对此，笔者提出以下建议。

　　第一，完善碳交易，分阶段推进碳税。在不断完善我国的碳交易制度的前提下，适时开征碳税，逐步覆盖更多的碳排放。短期来看，碳税税率不宜设置过高，以避免过度损害当前国际经济贸易发展、国内经济增长与社会公平；中长期来看，应结合各国碳税开征情况和国内经济发展形势逐步提高碳税税率，以避免我国气候效率管理落后、低碳技术研发迟滞以及后期碳定价过度调整。

　　第二，碳税与结构性减税等政策相协调，合理利用碳税收入。随着低碳技术的发展，应对气候变化的公共支出水平与碳税之间并不具有财政意义上的对应关系（Fay等，2013）。碳税收入不应只用于应对气候变化领域的支出，而需要扩大使用范围。可配合结构性减税政策，适当降低其他税种收入，保持宏观税负大体不变。理论上碳税收入可以用于各个方面，考虑到我国目前商品税比重较高、公共服务均等化水平有限的现实情况，笔者认为，碳税收入用于收入再分配层面的社会公平领域较为合适。事实业已证明，将碳税收入作为具有均等化功能的一般性转移支付的筹资工具，使得碳税在实践中具有了累进性的特征（Yusuf等，2015）。

　　第三，搭配运用其他气候政策工具，在保持较低碳税税率的同时有效促进碳减排。搭配运用一揽子气候政策工具的动态效率要优于单一的碳定价工具。例如：调整城市设计，引入低碳城市规划，投资公共交通基础设施；严格土地和森林的管理，提高能源使用效率的标准，为可再生能源发电技术奠基；提供低碳设备与低碳项目的信贷政策支持，降低低碳投资的银行风险加权资本；等等。一揽子气候政策工具在某种程度上具有“隐形碳定价”的特点。也就是说，在气候政策工具合理搭配的情况下，一个相对较低的碳税税率就可以实现相同的既定碳减排目标。

　　（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第12期）