RCEP：我国自贸区战略的理论深化、实践突破和工作启示
国际税收 2021-11-17
作者：宋哲（中国社会科学院大学（研究生院））
文章内容
2020年11月15日，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式签署，标志着目前世界上无论人口还是经贸规模都最大、也是最具发展潜力的自由贸易区（以下简称“自贸区”）正式启航。签署RCEP既是我国对外开放和经济一体化的重要里程碑，更是我国长期以来排除内外部各种干扰、坚定不移推进自贸区建设取得的重大理论和实践成果。RCEP签署以来，国内学者围绕这一热点问题形成了大量研究成果，但从我国自贸区战略形成发展的历史脉络看待RCEP的研究还较少，关于如何总结借鉴RCEP签署的经验，进一步将我国自贸区建设推向深入的研究亦相对较少。本文试图将签署RCEP这一事件放在我国自贸区发展的历史大背景下看待，希望为RCEP和自贸区战略研究提供新的视角和启示。
一、签署RCEP对我国自贸区战略的理论深化
我国提出建设自贸区始于20世纪末。2000年借中国-东盟领导人会议之机，我国首次提出建立中国-东盟自贸区构想。2007年，党的十七大首次从国家战略高度要求建设自贸区。2012年，党的十八大提出要加快实施自贸区战略。2013年，党的十八届三中全会部署以周边为基础加快实施自贸区战略，形成面向全球的高标准自贸区网络。2014年，习近平总书记在主持中共中央政治局集体学习时强调，加快实施自贸区战略。2015年，国务院印发《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，全面系统提出了我国自贸区建设的总体要求、目标任务、战略布局等，标志着我国自贸区理论体系基本形成。
签署RCEP是东亚经济一体化建设20多年来最重要的成果之一，也是我国自贸区战略实施20多年来最重要的成果之一；既为我国自贸区理论的有效性、科学性提供了实践验证，又为进一步深化自贸区战略理论，更好指导具体实践发展提供了深刻启示。具体而言，有五个方面的认识和经验值得深入总结。
其一，在战略定力上，无论国际形势如何风云变幻、外部环境如何错综复杂，应始终坚定不移推进自贸区建设。近年来受世界经济不景气影响，一些国家向保护主义、民粹主义转向，英国脱欧，美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），严重影响经济全球化和区域一体化进程。RCEP谈判一波三折、历经8年31轮。中国坚定不移支持多边贸易体制，在RCEP谈判中展现了极大的坚定与耐心，积极斡旋各国达成协议。这是多边主义、自由贸易顶住压力取得的胜利，更是我国保持长期自贸区战略定力的胜利。
其二，在战略目标上，瞄准国际高标准经贸规则，以自贸区建设赢得国际竞争新优势。当前，全球贸易体系正经历1994年乌拉圭回合谈判以来最大一轮重构。发达国家将此次重构作为保持全球领导力的重要契机，希望通过新自由贸易协定，继续获得国际经济规则主导权。发展中国家如被动参与或应对不力，必然面临边缘化风险。我国对此保持十分清醒的认识，将自贸区建设作为参与规则制定、提升全球经济治理影响力的重要平台。RCEP知识产权章节包含83个条款和2个附件，是我国已签署自由贸易协定所纳入内容最全面的。电子商务章和政府采购章均是首次探索使用。这些新议题的探索，进一步坚定了我国成为全球规则参与者和引领者的理论自信、战略自信。
其三，在战略布局上，将立足周边与面向全球结合起来，逐步构建高标准自由贸易区网络。推动签署RCEP是我国经略亚太地区的重大胜利。以RCEP为载体的“东亚轨道”在与以TPP为载体的“亚太轨道”的竞争中胜出。RCEP首次实现中日签署自由贸易协定，也首次实现韩日之间的自由贸易协定，为未来中日韩自由贸易协定谈判达成奠定基础，也为我国表态积极参加《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP）提供了支撑。
其四，在战略实施上，坚持开放包容、求同存异，关照各方需求、寻求最大公约数，互惠互利推进自贸区谈判。我国在RCEP谈判中积累的一条重要经验是，充分考虑各成员国的具体国情，及有关成员国接受高标准自由化规则的困难，寻求更具舒适度的市场开放方案，或给予欠发达国家以一定的过渡期或例外条款。比如，针对缅甸、柬埔寨、老挝等国落实RCEP竞争政策压力大的实际，允许其有完善国内立法和监管体系的过渡期。RCEP货物贸易章规定欠发达国家削减关税任务少，部分产品零关税可过渡20年。这些颇具灵活性的条款破除了欠发达国家参加协定的硬约束，同时又为这些国家下一步改革指明了方向。
其五，在战略安全上，坚持底线思维，统筹对外开放与风险防范。我国对契合自身改革开放大方向的规则，积极借鉴、大胆探索；对敏感行业开放，在自由贸易试验区实施压力测试，谨慎试点、循序渐进；对影响我国总体安全和基本社会制度的规则，守住红线、坚决不退。这些工作原则在RCEP谈判中得到充分体现。针对涉及电信、金融等敏感行业服务贸易，我国采取“正面清单”承诺，并将于协定生效后6年内转化为“负面清单”。2021年4月商务部宣布会同有关部门等制定海南自由贸易港跨境服务贸易负面清单，已开始压力测试。再如对玉米、小麦、大米和棉花等涉粮行业，基本都保持原来基准税率，并实施关税税率配额，牢牢把住粮食安全主动权。
二、签署RCEP对我国自贸区战略的实践突破
“十四五”规划纲要明确提出，实施自由贸易区提升战略，构建面向全球的高标准自由贸易区网络。这里的“提升”二字，体现了我国关于自贸区进入新发展阶段的重大战略判断。自贸区发展已不仅仅局限于“量”的积累，今后将更看重“质”的提高。RCEP为自贸区提升战略开了好头，与以往的自由贸易协定相比，在“扩围”“提质”“增效”方面均实现了新突破。
（一）“扩围”
1.形成统一市场，打破面碗效应
RCEP的签署标志着全球约三分之一的人口、GDP、出口额形成统一大市场,不仅扩大了自贸区范围，还整合了区域内27个自由贸易协定和44个双边投资协定，这不是现有协定的简单叠加，而是打破了各类双边协定纵横交错形成的“意大利面碗效应”，进一步加深了区域投资和贸易合作。我国作为经济体量最大的成员国，能够从合作中赢得机遇。外贸方面，2020年我国向RCEP其他成员国的出口额、从RCEP成员国的进口额分别占我国总出口额和总进口额的27%、37.8%。外资方面，2020年我国吸引外资有10%来自于RCEP的成员国，2019年我国对RCEP成员国的投资占对外总投资的11.95%。RCEP的生效意味着中国约三分之一的进出口、10%的外资将享受更加优惠的关税和投资政策。
2.实施更大力度关税减让
以我国关税承诺表为例，将2014年作为基准税率，采用8位HS编码对货品进行分类，涉及21大类97章8200多种细分产品。从时间跨度看，协定生效后关税并非逐年减免，而是主要集中在3个时间节点（见图1）。在协定生效后的第1年，我国对东盟、日本、韩国、澳大利亚、新西兰零关税税目产品比重分别为69.18%、25.01%、38.64、65.82%、65.82%（澳大利亚与新西兰关税税率相同）。协定生效第10年，我国对东盟、韩国、澳大利亚、新西兰零关税税目产品比重分别增加到82.12%、79.69%、80.00%、80.00%；日本有所不同，协定生效的第11年，我国才对日本的关税作出调整，零税目产品比重增加到71.50%。协定生效后的第20年，我国对东盟、韩国、澳大利亚、新西兰零关税税目产品比重分别增加到91.47%、86.01%、89.99%、89.99%；对日本的关税调整在第21年，零关税税目比重增加到85.99%。第21年后中国对各国零关税税目比重都保留在90%左右水平。
从区域对比来看，以2014年为基准，我国对RCEP成员国平均关税税率为9.75%，第1年后，平均税率分别降为东盟3.22%、日本7.15%、韩国6.23%、澳大利亚3.33%、新西兰3.33%；第10年后，平均税率已经基本相当，分别为东盟1.13%、日本1.43%、韩国0.70%、澳大利亚1.23%、新西兰1.23%，最高仍是日本，最低是韩国；第21年及以后，平均税率分别为东盟0.37%、日本0.04%、韩国0.14%、澳大利亚0.38%、新西兰0.38%。此时，日本反而成为平均税率最低的国家（见图2）。总的来看，中日关税减让幅度最大，且这一减让是通过RCEP实现的。
（二）“提质”
RCEP在深化“第一代”经贸政策、创新“第二代”经贸政策、对标高标准规则方面作了进一步探索。当前，世界贸易组织（WTO）改革在即，构建新规则成为各国抢占国际经济治理领导权的关键。欧洲智库布鲁盖尔（Bruegel）将这一发展趋势归结为“第一代”经贸政策（“WTO+”）向“第二代”经贸政策（“WTO-X”）转变。其中，“第一代”经贸规则以削减非关税壁垒、提供贸易便利化等“边界措施”为主要特征，“第二代”经贸规则以环保法规、知识产权保护、税收征管等“边界内措施”为主要特征，通过国内政策协调，逐步构建高标准规则。
1.区域原产地累积规则
实行区域累积是RCEP原产地规则区别以往自由贸易协定的重要特征。例如，当某产品从A国进入另一缔约国B时，如果其包含其他缔约国的价值，则该价值将被累加到A国产品价值当中，这样就更容易达到享受B国关税优惠的价值条件，有利于扩大产品进出口，使生产商在全区域内进行生产资源配置。为确保原产地区域累积规则落地，RCEP对标一些发达经济体做法，大规模实施经核准出口商制度。对于经海关核准能够熟练运用原产地规则的企业，可以自行出具原产地证明，无须各国海关反复认定，这不仅可以有效节省成本，还可以为企业享受税收优惠提供便利。
2.投资准入负面清单并作出“棘轮”承诺
RCEP整合升级了原中国-东盟自贸协定投资规则，从自由化、保护、促进和便利化四方面推进投资。该协定首次采用负面清单制度，对制造业、农业、林业、渔业、采矿业非服务业领域投资实施负面清单管理，同时要求各国作“棘轮”承诺，表明开放只能向前，不会倒退。
3.知识产权保护
从篇幅和内容来看，知识产权章是RCEP最重头的章节之一，既体现传统的保护专利、商标、著作权等原则要求，又针对遗传资源、数字环境下执法等最新趋势设计规定，同时对合作与磋商过渡期和技术援助、反不正当竞争、合作和透明度等方面进行细致规定，显著提高了保护水平。
4.电子商务和数字经济
为便利电子商务发展，RCEP除规定传统条款外，还首次纳入数据流动、信息存储等规定。此外，为适应数字经济发展的需要，RCEP就透明度、网络安全、争端解决等作出具体规定，还提出维持不对电子商务征收关税的做法，有助进一步增强各成员国政策互信、规则互认和企业互通。
（三）“增效”
RCEP生效实施带来的巨大市场联通，将显著促进各成员国贸易和投资发展，进而拉动经济增长，提升产业竞争力。RCEP对我国激发经济增长韧劲和活力，加快构建新发展格局，也具有重要推动作用。
1.贸易和投资效应
关于RCEP的贸易创造效应，从出口看，据美国彼得森国际经济研究所测算，在RCEP的带动下，2030年当年成员国出口将净增加5190亿美元，我国出口预计将净增加2480亿美元。从进口看，韩国从其他成员国的进口增幅最大，预计将超过65%，我国的进口增幅将介于36.56%~77.99%之间。从行业差距看，我国机械电子及运输设备的进出口绝对值预计变化最大，公共设施建设、交通、通讯和其他服务业的出口有所减小。RCEP还将显著促进区域外商直接投资。目前成员国区域内部跨境直接投资仅占成员国吸引外商直接投资总量的30%，在基础设施、清洁能源和医疗卫生等领域的投资潜力巨大。
2.经济增长效应
RCEP实施后，对区域成员国的经济利益将产生显著的积极作用，日本、韩国、澳大利亚等发达经济体宏观经济指标将显著改善。从GDP变化看，澳大利亚增长率预计最高，其次是日本、韩国；我国GDP基数大，虽增长比例不高，但增长额较高。在促进经济运行效率和质量方面，RCEP为今后全面巩固、优化我国营商环境的市场化、法治化、国际化水平奠定坚实制度保障，并集中释放新一轮发展红利。
3.产业升级效应
RCEP将澳大利亚、新西兰的农产品、矿产品，日本、韩国的高端制造业，东盟的人力资源和我国全产业链相互融合起来。一方面，通过区域经济一体化，进一步巩固和强化区域内部的产业链供应链，便于各成员方更加聚焦自身优势，高效配置资源，增强产业竞争力；另一方面，通过对区外其他国家的贸易转移效应，吸引区外产业链供应链向区内转移，使得全球产业链供应链进一步向亚太地区倾斜。我国可借助区域原产地累积规则，融入日韩高端产业链，扩大中高端产品市场，在具有廉价劳动力的部分东盟国家和地区投资设厂。
三、新时期实施自贸区提升战略的挑战和对策
纵观国际经贸形势，我国实施自贸区提升战略也面临一些挑战。
一是美国重返多边主义，通过巨型自由贸易协定和高标准国际规则限制孤立中国。拜登政府上台后，试图重回和主导CPTPP，通过多边和高标准贸易机制围剿中国。拜登本人强调，“谁来为21世纪的贸易制定通行规则，要么是中国，要么是我们”，并提议用涉及劳工、环境、知识产权和透明度的高标准规则，联合相关国家集体力量抑制中国。此举将重塑全球经贸游戏规则，对我国外部发展环境和自贸区发展战略造成负面影响和压力。我国如加入美主导的贸易谈判则面临维护核心利益的挑战，如不加入则可能失去制定国际贸易规则的话语权，进退两难。
二是自贸区各成员国经济、文化和制度差异较大，凝聚共识、弥合差异，推动自由贸易协定条款不折不扣落地见效任重道远。以RCEP为例，各成员国利益诉求、价值理念、标准要求不完全相同，如没有强有力的沟通协调和争端解决机制，同样可能会陷入相互扯皮、贸易纷争中，令自贸合作效果大打折扣甚至流于形式。一些自贸伙伴国家对中国主导自贸区发展有所忌惮，尚未彻底消除防范和猜忌心理，与我国开展经贸合作时缺乏战略定力，甚至搞平衡战术。美国也绝不希望亚洲形成一个统一的整体，可能会加快推进再平衡战略，联络传统盟友，拉拢不发达国家，打击不合作者，从内部瓦解自贸区，防止亚洲成为一个实力强劲的经济联盟、战略对手。
三是目前我国自贸区的“广度”“深度”仍显不足，对标发达区域经济体和国际最高标准仍有很大差距。与我国签署自由贸易协定的总体还是以发展水平较低的发展中国家为主，涉及我国主要贸易出口国还不多，取得的经济效益还相当有限。从承诺水平和议题规则看，中国签署的自贸区承诺虽较加入WTO承诺有了很大改进，但总体还是以传统自由贸易协定为主要特征，与新一代自贸区规则相比标准仍然较低。
四是面对数字经济快速发展和自贸区贸易投资便利化自由化，区域内税基侵蚀和利润转移问题将变得突出，关税减让和税收征管的工作量会显著加大。而目前各成员国间尚未建立行之有效的税收治理协调机制，现有海关原产地机制和模式亟待调整，迫切需要健全机制、补齐短板。在各国都将自贸区战略作为发展方向的大背景下，越南等东盟国家将利用成本优势对我国中低端产业进行追赶，日本、韩国等将利用先发优势对我国中高端制造业实施堵截。原产地累积规则鼓励企业在自贸区全域内配置生产、流通和市场，短期内我国还可能面临劳动密集型产业链急剧外流风险。
面对挑战，必须坚持底线思维，进一步蹄疾步稳推进自贸区发展战略。
一是加快推进自贸区战略布局。目前美国拜登政府刚上台，主要精力尚放在新型冠状病毒肺炎疫情防控和国内经济民生发展上，暂无暇全面开展对华区域竞争战略，相关经贸政策仍处于接触试探阶段。下一步美国即使重回多边主义，也需打消盟友疑虑、争取国内支持，这一过程可能历经较长一段时间。我们要抢抓机遇期，高水平推动实施RCEP，巩固和扩大去年取得的重大自贸成果；并以RCEP等生效实施为契机，进一步加快中日韩等自由贸易协定谈判，为推进WTO改革、积极参与CPTPP做好准备，以我为主构建自贸区合作网络。
二是积极参与国际规则制定。未来国际经贸竞争的核心是规则的竞争。我们要结合RCEP各成员国实际，继续在知识产权、环境保护、竞争政策、中小企业、数字经济、电子商务等领域探索建立高标准经贸规则体系；探索建立自贸区和自贸试验区内外联动机制，继续将市场准入、贸易便利化、金融服务等议题放在自贸试验区进行局部试点，积累经验后全面推广。
三是健全产业损害预警和救济机制。深入分析加入RCEP等自贸区对我国各类产业的影响，及时监测预警，实施产业损害调查，分类提出政策建议；在不违背WTO有关规定的情况下，设立自贸区贸易援助和产业救济基金，建立动态工作机制，及时对重点产业和领域予以救济。此外，由于原产地区域累积规则政策性、专业性强，政府部门应进一步加强培训，辅导企业将生产管理融入原产地规则，支持深入介入区域内产业链各个环节。
四是加强RCEP区域税收治理合作。充分发挥RCEP贸易投资自由化便利化效应，更好保障各国税收利益，迫切需要各成员国加强税收协调。应尽快研究在RCEP联合委员会下设专门的区域税收治理合作机制，由各成员国选派专人参加，负责制定税收协调和征管合作方案，督促抓好落实，并设立专家委员会提供决策建议；将区域税收治理作为年度RCEP部长级会议的重要内容，围绕防止税基侵蚀和利润转移、打击区域逃税、涵养数字经济税源等议题进行深入沟通；搭建涉税信息交换平台，常态实施数据共享互换；及时总结RCEP税收治理经验，进一步为参与全球税收治理积累经验、打开局面。
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第11期）
