三个阶段三种对策：亚太地区税务部门分享应对疫情经验

作者：何振华 周渊 符晓姗

近日，经济合作与发展组织（OECD）联合亚洲税收管理与研究组织（SGATAR）和英联邦税收管理组织（CATA）等，在线召开了亚太地区应对新冠肺炎疫情税收政策经验交流会。与会代表认为，在应对疫情时各国必须要考虑以下三个因素：一是评估影响并采取措施；二是针对纾困期、恢复期、巩固期三个不同阶段，制定不同的对策；三是利用税收大数据对经济社会和公共卫生状况进行监测。

疫情对税收工作带来挑战

疫情对不同经济体产生的影响程度和影响时间不尽相同。除了疫情影响的程度和政府采取的应对措施以外，一国的经济结构、政府的收入来源和为缓解企业、家庭受疫情冲击程度而采取的措施都是非常重要的影响因素。

尽管目前还难以预测疫情对政府收入的影响，但某些经济体可能比其他经济体更加脆弱。以南亚地区为例，该地区的跨境贸易税收收入在2015年~2017年占到了税收总收入的15%，由于全球贸易放缓程度比全球金融危机期间更为严重，该地区的税收收入状况脆弱不堪。同时，旅行禁令给太平洋岛国带来了严重的冲击。2008年~2017年，旅游业收入占到了这些国家出口总额的40%以上，是公共财政收入的主要来源。此外，大宗商品价格的急剧下滑会对其生产国带来明显的影响，类似文莱、印度尼西亚、哈萨克斯坦、新加坡、泰国和越南等依靠石油生产或精炼获得税收收入的国家，将面临税收收入大幅下降的不利局面。

疫情带来的经济变化还会对不同种类的税收产生不同影响。通常对经济周期最敏感的企业所得税下降幅度可能大于经济活动的下降幅度；就业率下降和工资的减少可能会转化为个人所得税和社会保险费的下降；因禁足令和消费者信心下降，消费环节税收特别是增值税将大幅下降，消费者的重心有可能转向至日常生活用品消费，而这些商品的税率通常会降低甚至到零税率。就亚太经济体而言，由于各国税收收入高度依赖企业所得税，更加容易受到冲击。亚太地区各国的企业所得税在2017年占税收总收入比重为19%，而同期OECD国家企业所得税占税收总收入的比重仅为9.3%。

受疫情影响，各国税务部门还改进了业务办理流程，涉及税务登记、纳税申报、税款缴纳和税款扣缴等。同时，税务部门也把确保核心业务办理工作人员的健康安全、确保数据和网络安全摆在非常重要的位置。为了减轻疫情流行引起的负担，税务部门还采取了灵活调配人力资源来应对服务需求，在必要时酌情减少类似现场审计等自由裁量项目。

纾困期：采取四类财税政策措施

与会代表在交流中发现，亚太各国在纾困期采取的财税政策措施主要包括四类：对企业的支持、对家庭的支持、对投资和消费的支持和对医疗保健部门的支持。

对企业的支持。为最大程度缓解疫情给纳税人带来的现金支出压力，多国出台了延期申报、延期缴税、分期缴税、亏损弥补前转、减免社保费等措施。澳大利亚和新西兰延长了纳税申报期并推出更加灵活的欠税清缴计划；日本、印度尼西亚、柬埔寨等国实行了延期缴税和减免预缴税款的方式；澳大利亚和印尼还加快了增值税退税速度；新西兰出台临时规定，允许受疫情影响严重企业的亏损向以前年度结转并退税；在越南，受疫情影响的企业可暂停缴纳社会保险费。

对家庭的支持。各国政府都迅速行动起来，利用税收和财政支付手段保护家庭少受冲击。具体措施有：向民众发放疫情纾困专项补贴；通过社会保障体系向个人纳税人一次性发放经济刺激款项；延长个人所得税申报和缴纳期限；为在职人员减免社会保险费；对“低收入者”免征个人所得税；个人接受的应对疫情防控的有关物资捐赠免征个人所得税。一些国家还引入了对那些可能被其他政策排除在外的家庭的现金转移保护机制。

对投资和消费的支持。由于对投资和消费的刺激措施可能与封锁和社会隔离等遏制疫情的措施相冲突，采取支持投资和消费的税收措施寥寥无几。澳大利亚和新西兰提高了低值易耗品的认定标准，印度尼西亚降低了制造业的企业所得税。OECD和二十国集团以外的国家更频繁地使用税收措施来刺激经济，例如哈萨克斯坦降低了增值税税率。

对医疗防疫部门的支持。各国在支持医疗防疫部门方面，采用税收优惠政策是一种非常普遍的现象。在哈萨克斯坦和马来西亚，医护工作者和防疫工作者因个人所得税和社会保障金缴纳额减少而受益；退休的卫生保健行业从业者会被返聘，同时保留养老金和福利待遇。马来西亚还对移民来的卫生保健行业从业者提供特殊补贴。在泰国，生产医疗保健设备的企业可享受降低税率和资产加速折旧的优惠，印度尼西亚和菲律宾对直接遏制疫情的药品、设备和服务实行增值税减免。

恢复期：应做好七项工作

与会代表一致认为，亚太各国税务部门在经济恢复期应做好七项工作。

保持经济从危机阶段到恢复阶段的合理决策。外部环境的变化在这一时期迅速且复杂，同时还涉及多个政府部门间的合作，税务部门在决策时应充分考虑疫情控制过程中可能出现的挫折（甚至是重大挫折）、经济可能出现的波动、不同家庭和经济部门的复苏速度不一以及对税务部门可能提出的新要求等多种因素。

与其他政府部门开展更加密切和高效的配合。除了采取法定职权下的帮扶措施外，大部分税务部门在向受影响的纳税人提供政策支持方面发挥了关键作用，例如；发放补助金、其他财政救济等。在经济恢复期，税务部门还需把信息共享和决策制定紧密结合起来，从而发挥更大的作用。

制定专门的沟通策略并及时更新。大多数税务部门已经制定了针对疫情的沟通策略，这既是支持税务人员的内部工作方针，也是有效开展行政管理的方式，同时还是为纳税人提供及时信息的外部支持方案。在经济恢复期，应当保持这些策略及时更新，尤其要考虑到如何能够做到既为纳税人提供足够的服务支持，又依法依规征税，保证财政收入。

保证员工和纳税人的健康安全。由于疫情可能进一步蔓延，健康风险问题将持续存在，税务部门需要考虑如何保证税务人员和纳税人的安全。工作场所重新开放后，需要就安全预防措施制定详细计划，要和员工及代表协商有关事宜，以保证人员期望和需求的清晰化、透明化。

做好税务管理正常化的步骤并确定优先级。税务部门应拟定税务管理正常化的计划，类似于欠税清缴、积压工作的处理、重要电脑设备的维护等。计划应包含不同情况下的不同处理方式。计划的制定有助于有序处理各种事项，并在必要时更容易做出调整。

认真做好危机处理的记录。记录危机期间和恢复期间采取的行动，对于提高透明度（例如独立审查）和在疫情复发或类似危机发生期间更新业务维持计划有十分重要的意义。以上措施可以帮助税务部门获得充分的资料信息，尽快查找到问题的原因，并在第一时间采取补救行动。

及时审视在危机期间采取的应对措施。许多国家税务部门在危机期间采取了不同的工作方式，包括远程工作、远程审计、更加自动化的程序和对风险参数的调整。明智的做法是，税务部门应该审视这些不同的方式方法在危机期间是如何发挥作用的，并考虑它们在经济复苏期间是否仍然有效，能否永久性地提高税务管理的效率并降低负担。

巩固期：应着眼长期改革

与会代表认为，必须以疫情为契机，谋划税收事业的长远发展。考虑到疫情后的经济现实，各国在经济巩固期，应推进长期的税收改革议程。疫情带来的危机可以为实施困难重重但有利长远的税制改革提供动力，如绿色税制改革。而且，疫情提供了重新梳理和优化税式支出和税收优惠政策的机会。

据OECD预计，2020年全球经济将萎缩6%~7.6%。而世界银行发布的《全球经济展望》报告预测，亚太地区将是2020年全球唯一正增长的区域，预计增长0.5%。

疫情对全球经济的影响，主要体现在对小企业和个体工商户等纳税主体冲击较大，可能导致增值税虚假申报增加、走逃者增加。到经济巩固期，税务部门必须高度警惕，应设法在税收执法和纳税服务之间找到平衡点。

根据亚洲开发银行的研究，推出更多创新的国家往往会更快地实现经济增长。亚太地区的中等收入经济体增加了对创新的投入，这对提高生产率至关重要。这些经济体在研发方面的投资是同等规模经济体的三倍。此外，创新有助于该地区实现更具包容性和环境可持续性的增长。未来，鼓励创新应该成为亚太地区税收政策的重要组成部分。在疫情结束后，经济进入巩固期，各国税务部门将需要新的税收思想和策略指导各项工作。