跨组织合作与税收协同共治：国际经验及启示

何晴  房天依

   一、跨组织合作与税收协同共治的关系

 党的十九届四中全会对“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”做出重要部署。税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用，决定了税收治理能力在整个国家治理体系中发挥重要作用。围绕国家治理体系和治理能力现代化总目标，国家税务总局提出到2020年要基本实现税收现代化，并构建税收治理“六大体系”，提升税收治理“六大能力”，进一步推进税收治理体系和治理能力现代化。其中，税收协同共治能力是税收治理“六大能力”之一，协同共治要求税务机关与相关主体共同参与税收治理，通过各方之间的合作、协商，实现高效、公平的税收征管。

　　从这个意义上说，税收协同共治的核心是税务机关基于“共同治理”理念主导的跨组织合作，以及税务机关对跨组织合作关系所实施的一系列管理控制机制或流程，以期实现引导合作主体基于共同目标，采取符合税务机关战略的合作性行动。税收的多元协同共治要求建立税务机关与利益相关方的合作伙伴关系，在这种合作关系中，核心治理力量是税务机关，其他关系主体，包括中介机构、行业协会、纳税人组织、税收志愿者、银行、其他政府部门以及其他能够为税务机关提供涉税信息，或者能够与征纳双方合作以帮助纳税人提高税收遵从度的主体。

　　在税收征管实践中，税务机关面临的跨组织合作关系复杂性极高，根据关系主体和内容划分，至少包括以下三种类型：

　　一是税务机关将部分税收征管职能和纳税服务内容交由其他主体为纳税人提供，即第三方提供税收职能（third party service delivery of revenue body functions/operations），这类跨组织关系既包括税务机关以政府购买服务的方式将部分职能外包给营利部门或非营利组织，如信息系统的建设与维护、涉税数据分析、税款征缴等；也包括税务机关与其他政府部门合作，将部分职能或履职所需要的内容交由其他部门完成，或者通过与其他部门的分工合作实现税务机关需履行的某一职能，如将人员培训等交由其他政府部门完成等。税务机关是否将某一职能外包给第三方，主要取决于成本收益的评估和决策，专业化分工、规模经济和市场竞争程度等因素。税务机关是否具备能力引导其他主体与自己保持目标一致性，也是影响外包决策成功与否的关键。

　　二是税务机关与其他主体之间基于信息共享形成的跨组织关系，关系主体同样包括私人部门和其他政府部门两类。前者是指税务机关从私人部门获取涉税信息，并对信息获取的方式、内容、使用范围等进行相应的制度安排，如税务机关与共享经济平台合作，获取平台卖家的交易收入等涉税相关信息。后者是指税务部门与社会保障、市场监管、商务、环保、水利、金融监管等政府部门进行政务信息资源共享。税务机关从有关部门获取涉税信息的同时，其他部门也能够及时获取和使用税收信息，强化社会管理和公共服务。

　　三是在“整体政府”理念下，税务机关与立法机关、司法机关、财政部门、审计部门等政府部门在税收政策与征管的协调、审计监督、涉税行政诉讼、涉税案件的移交与衔接等方面进行合作，强调政府各部门参与税收共治过程，围绕税收征管目标，合理配置各部门权力与职能，引导、控制、管理和协调各部门行政活动，通过部门间合作实现高效税收征管，以共治发挥税收治理在国家治理体系中的重要作用。

　　二、税务机关跨组织合作的国际实践

　　税务机关采取跨组织合作的方式，提高税收征管效率，低成本高效筹集财政收入，已经成为各国税务机关普遍采取的税收征管实践形式。从近年来各国税务机关实践来看，税务机关的跨组织合作开始从采取传统的职能外包，向政府部门间合作、信息共享等新型合作形式拓展。根据经济合作与发展组织（OECD）、国际货币基金组织（IMF）等组织对各国税务机关实践的观察和对各国税收征管经验的总结，上文归纳的三种类型的税务机关跨组织合作的国际实践表现出以下特征。

　　（一）将部分职能外包已经成为各国税务机关普遍采取的做法

　　自新公共管理运动兴起以来，税务机关将社会力量（企业或者社会组织）引入税收征管和纳税服务等环节，通过外包税务机关的部分职能达到降低征管成本、提高纳税服务质量的目的。近年来，OECD税收征管系列报告和IMF的理解收入管理系列报告开始对各国税务机关进行职能外包的情况进行专门调查与国别比较。从调查内容来看，职能外包已经成为各国税务机关普遍采用的降低征管成本、提高管理效率的手段之一。在《税收征管2019：OECD与其他发达经济体和新兴经济体的比较信息》（Tax Administration 2019 : Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies）（以下简称“2019年OECD税收征管报告”）报告调查的58个国家和地区中，只有6个国家的税务机关在所有调查的征管职能上未采取外包形式，其余52个国家的税务机关均在税收征管中将部分职能外包。虽然各国税务机关外包的职能数量和内容不同，但在税收征管实践中，由第三方提供税务机关履职所必须的服务或者直接向纳税人提供服务已经成为普遍采取的做法。

　　从整体趋势上看，安全服务、人员培训等是各国税务机关较早采用外包的业务领域，随后税款征收、数据处理和信息技术支持等职能也被逐渐纳入外包范围。根据2019年OECD税收征管报告，各国税务机关采取外包形式最多的职能是安全服务、代收税款、人员培训和IT服务四项内容；而且，约三分之一的国家将数据处理服务、法律服务、薪资服务、人员招募和采购服务进行外包。值得注意的是，税务机关选择外包的第三方除了私营部门、非营利组织等社会力量外，还包括其他政府部门（见表1）。不同职能外包给第三方的选择存在差异，安全服务、代收税款等职能更多外包给私人部门，而薪酬服务、采购服务等职能则更多外包给其他政府部门。

　　此外，2019年IMF《理解收入管理》报告指出，税务机关职能外包与收入水平之间存在关联性，与低收入国家相比，高收入国家税务机关使用外包形式的比例更高。高收入国家中，外包信息技术服务的税务机关比例为72%，外包数据处理服务的比例为33%，外包客户服务的比例为30%，均高于低收入国家和小国（见表2）。

　　随着各国税务机关普遍采取外包方式引入第三方提供税收征管或者纳税服务，税务机关与第三方之间的合作方式也更加多样化。以代收税款为例，英国税务和海关总署（Her Majesty's Revenue and Customs，HMRC）自2009年以来，一直通过与私营债务托收机构（Debt Collection Agencies，DCAs）合作来提高税款收缴能力，DCAs通过电话、信件、短信等方式进行税款催收和对税款欠缴人的经济活动进行分析和监控。2015年英国内阁组建债务市场整合项目（Debt Market Integrator，DMI），与私营部门进行更加深入的合作，以解决包括税务机关在内的政府部门的欠税（费）委托征收问题。HMRC与DCAs的合作形式也随之拓宽，如对欠缴税款高于一定金额的纳税人，税务机关执法前委托DCAs上门催收欠款，DCAs所提供的服务严格按照HMRC的各项标准，并接受严格审核和监控，以防止税收执法权滥用，HMRC按照欠缴税款回收额的一定比例支付DCAs报酬。美国俄亥俄州的奥克港市（Oak Harbor）将代征税款的职能外包给地区所得税机构（Regional Income Tax Agency，RITA），纳税人可以自由选择通过网络申报纳税或实地办理、线下办税，拓宽了服务渠道，在为纳税人带来便利的同时，也能够降低税收征管成本。日本税务机关则委托分布广泛的便利店承担代收税款的职能，纳税人可以在便利店通过扫描税务局发布的条形码付款单缴纳税款。

　　传统观点认为，外包通过引入市场竞争、借助规模效应和专业化分工的优势，能够对提高税收征管效率具有积极作用。但是从各国实践来看，职能外包并不一定能够带来税收征管成本下降和效率提升，信息不对称、机会主义行为、第三方市场缺乏竞争等因素会制约外包积极效应的发挥。以坦桑尼亚为例，坦桑尼亚地方政府自2000年起陆续进行税收征管体制改革，采用招标方式将财产税、物业税等多项税费的征管职能外包给私人部门，希望借助市场竞争提高税收征管效率。但通过实践发现，外包并没有成为增加地方政府收入的“捷径”，也没有减轻税务机关的行政管理成本。例如，咖啡税是莫西（Moshi）区的重要税收来源，其税收收入占农产品总税收收入的28%，但在税收征管职能外包后，由于缺乏与私人部门的信息共享机制，税务机关无法获取准确的咖啡交易信息，从而导致对私人部门的监管缺位，纳税人偷逃税款情况时有发生，导致税收收入流失。这说明外包并不一定能够带来税收收入的增加和征管效率的提升，税务机关对外包方的管理控制、信息共享、激励兼容的报酬机制等都是外包发挥作用的前提。

　　（二）税务机关与其他市场主体共享涉税数据成为新的跨组织合作形式

　　在电子商务和共享经济蓬勃发展的背景下，除了传统的外包形式外，税务机关跨组织合作还体现在与其他经济主体共享数据方面，即利用第三方数据增强税收合规性、提升纳税服务质量。共享经济的商业模式给税收征管带来新的挑战，纳税主体不清、无纸化交易导致计税依据难以确认、纳税申报意识不强等问题亟待解决。各国税务机关加强与电子商务平台、共享经济平台等平台主体的涉税信息共享，相较于从公开渠道收集信息，税务机关与共享经济平台达成协议，由平台提供平台卖家信息，或者通过立法对平台施加提供涉税信息的义务，以解决共享经济下的税收征管难题。

　　HMRC与电子商务平台合作，搜集商户信息，通过分析纳税人实际销量和申报销量之间的差异来识别其潜在违规行为，有力地打击了逃税行为。日本国税局（National Tax Administration，NTA）为了提高电子商务平台个人卖家的税收遵从度，加强与共享经济和加密货币领域行业协会之间的合作，行业协会负责对电子商务平台提供税收指南，要求电子商务平台通过网站、电子邮件等渠道告知平台卖家其所需履行的纳税义务，以提升共享经济交易合规性和平台卖家税收申报意识。澳大利亚税务机关明确了共享经济个人所得的可税性，纳税人取得的共享经济收入同其他收入一样需要缴纳税款。针对共享经济所得难以监管的问题，澳大利亚建立了完善的第三方机构报告制度，要求包括银行、海关、房管局和共享经济平台在内的机构及时报送涉税信息，并对不履行报告义务的机构规定了处罚措施。税银之间的跨组织合作也能够实现税务机关和银行的双赢局面。挪威税务机关与金融部门合作开发了数字贷款申请计划，在获得客户同意的情况下，银行可以从税务机关获得有关申请人的收入信息和纳税申报表等资料，既简化了贷款的申请流程，又提高了银行获取相关信息的效率，这项计划十年内预估可为银行节省6亿~13亿欧元的成本。

　　（三）“整体政府”理念下税务机关与其他政府部门间合作进一步加强

　　税务机关跨组织合作不仅体现在与企业、非营利组织之间的合作，同样体现在“整体政府”概念下的政府部门间合作，这种跨组织合作既包括在税务机关管理部门内部，不同管理职能和不同层次税务部门之间的联系日趋紧密，通过共享数据、简化流程等为纳税人提供更好的服务，提高纳税人满意度。政府间合作还表现在税务机关加强与其他政府部门间的合作，采取“一次收集、多次使用”等方法，将分散在海关、银行、财政、市场监管等不同部门的数据纳入统一的数据平台，增强不同部门之间的信息共享与信息流动，以增强纳税服务的质量和效率。同时，税务机关与其他部门之间的信息共享不仅有助于税务机关获取涉税信息，税务机关所掌握的纳税人信息也有助于其他部门履行职能，因此税务机关与其他部门之间的跨组织合作能够实现双赢。如芬兰税务机关（Finnish Tax Administration）负责维护收入登记系统，该系统负责收集个人收入、退休金、福利金等与收入相关的综合数据，所有雇主和福利支付方均有义务向该系统报告纳税人的相关收入信息。2019年该系统已经实现与社会保障部门、失业保险基金、养老金中心等相关机构之间的信息共享，2020年开始该系统计划在特定情况下向更多部门共享纳税人收入信息，以提高信息使用者的决策效率。法国税务机关与经济部、财政部等部门合作，纳税人通过个人账户可以直接访问专门解释政府如何使用税收和介绍当年政府预算收支的网站，以提高公众的纳税意识。

　　税务机关与其他政府部门的跨组织合作也进一步推动了政府整体行政效率的提升，如法国政府利用FranceConnect平台推行“只告知一次”（Tell-Us-Once）战略，公民可以使用四种方式登陆该平台，其中包括公民的纳税人识别号，已经有超过300个政府部门参与该计划，目标是实现所有行政程序的无纸化。加拿大政府也将实现“只告知一次”（Tell-Us-Once），将此作为提升行政效率的战略重点，希望通过部门之间的信息共享，提高各政府部门的公共服务效率。

　　三、启示

　　跨组织合作是实现税收协同共治的核心机制，税务机关必须与政府其他部门、社会组织等共享公共资源、形成协作网络，在共同分担社会责任的基础上形成多元协同治理机制。

　　从我国各级税务机关的征管实践来看，随着税收治理现代化进程的不断推进，我国各级税务机关在税收征管中通过向第三方中介机构购买服务、加强政府间信息共享、深化银税互动等方式开展了大量协同治税方面的实践。《国家税务总局关于开展2020年“便民办税春风行动”的意见》（税总发〔2020〕11号）提出，“积极加强与发改、工信、财政、人社、医保、交通、农业等部门的对接，根据其需求主动提供税收数据等方面服务，并结合相关部门提供的信息和情况，积极采取税收措施支持企业复工复产和经济发展。”各级税务机关的协同治税实践表明我国税务机关已经开始高度关注跨组织关系的治理创新，通过构建多层次、多方式的组织间合作关系，提高纳税服务水平和税收征管效率。在这一变革过程中，税务机关跨组织合作的国际经验，为我国税务部门的改革实践提供以下启示：

　　第一，在数字经济和“互联网+”的背景下，税收征管与互联网的深度融合很大程度上改造了税收信息体系，尤其是税务机关与第三方平台进行的信息合作，对于税务机关实施税源监控、精准识别税收不遵从行为、化解税收风险、进行税收分析预测和为纳税人提供更加优质的纳税服务提供了基础条件，也奠定了现代税收征管模式的技术基础。借鉴各国税务机关与优步（Uber）、爱彼迎（Airbnb）等共享经济平台的涉税合作经验，我国税务机关也应当与共享经济平台和淘宝、京东等互联网平台企业探索更加密切的涉税合作，利用平台企业在涉税信息采集、税收宣传、纳税服务等方面的优势，发掘其参与税收治理的功能属性，真正实现基于互联网涉税大数据的智能化治理和应用。

　　第二，税务机关通过政府购买服务等方式，将部分征管职能和税务机关履职所必须的服务内容外包给市场承接主体完成，有利于税务机关以更加合理的成本完成征管任务及为纳税人提供高质量服务，但该目标的实现程度取决于税务机关与参与外包的承接主体之间跨组织关系的治理水平。从各国税收职能外包的实践来看，外包并不是解决税收征管问题的“灵丹妙药”，信息不对称、机会主义行为等有可能导致“外包失灵”现象。因此，我国税务机关在采用政府购买服务方式、引入社会力量提高税收征管效率的同时，需要高度重视外包形成的跨组织关系的治理问题，税务机关有必要建立监督、控制、评价与激励机制，协调各方主体的利益，保证各方协同治税目标的实现。

　　第三，税收共建共治格局的形成离不开各部门之间的协作，在“整体政府”理念下，政府部门间通过合作为纳税人提供“一体化”纳税服务的国际实践为我国税务机关提供了借鉴。通过推动多元协同的组织间关系持续提升税收治理效能的同时，税务机关与财政、市场监管、经济和信息化局、社保、民政、公安、法院等部门在信息共享、情报互通、协同执政等方面的机制创新，能够推动我国整体行政效率的提高和营商环境的进一步优化，将使税收在提高国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥更加积极的作用。

作者单位：首都经济贸易大学财政税务学院