加强税收协调 营造粤港澳大湾区良好营商税收环境

 作者：杨卫华 作者单位：中山大学新华学院

粤港澳大湾区是继纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区之后的世界第四大湾区。党中央、国务院十分重视粤港澳大湾区建设，2018年10月，习近平总书记在广东考察时明确指出：“要把粤港澳大湾区建设作为广东改革开放的大机遇、大文章，抓紧抓实办好。”2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确指出要把粤港澳大湾区建成充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区，宜居宜业宜游的优质生活圈。加快粤港澳大湾区发展需要营造良好的营商税收环境，而加强税收协调是营造湾区良好营商税收环境的关键。

一、粤港澳大湾区的特点及对营商税收环境的要求

营商税收环境是指一国或地区吸引、影响企业投资、经营的税收政策和税收征管等条件。如税制是否明确，税负是否公平，征管效率等税收因素对企业营商的影响。税收是影响营商的重要因素，是营商的重要环境。所以，应称为“营商税收环境”而不是“税收营商环境”。世界四大湾区各具特色，从而形成了不同的营商税收环境。

（一）粤港澳大湾区的特点

世界四大湾区既有共同点，又有不同点。共同点表现为都是一个国家为实现特定经济社会发展目标，在国内海湾或港湾地区建立的在世界范围有较大影响的城市群经济体，是世界经济的创新地和新增长极。不同点主要包括以下四个方面：

1.其他湾区建立在发达国家，区内经济差异较小；粤港澳大湾区建立在发展中国家，区内经济发展水平存在一定差距。

2.其他湾区是在同一种社会制度下形成的；而粤港澳大湾区是在“一国两制”、三种税制和三种货币条件下产生的。

3.其他湾区产业特点比较突出，纽约湾区以金融业为核心，是世界重要的金融中心之一；旧金山湾区具有科技湾区的特色，科技创新是其最大助推力；东京湾区更多表现为产业湾区的特点。粤港澳大湾区则是一个集工业制造、交通运输、对外贸易、科技研发、金融保险、旅游服务、文化娱乐为一体的综合性湾区。

4.其他湾区起步早，发展时间长，建设比较完善，经济效益较高，但面积较小，经济增长速度较低；粤港澳大湾区起步较晚，面积大，增长速度较快。

（二）粤港澳大湾区发展对营商税收环境的要求

1.营造有利于促进资源、技术、人才自由流动的营商税收环境。实现粤港澳大湾区市场一体化发展，需要营造有利于生产要素便捷流动、技术交流通畅、人员快速通关的营商税收环境。

2.营造有利于促进科技进步、创新发展的营商税收环境。创新是社会发展的动力，为了促进创新发展，粤港澳大湾区税收制度应鼓励企业创新，淘汰落后产能。

3.营造有利于促进企业公平竞争的营商税收环境。通过对境内外企业制定一致的税收制度，科学征管、合理负担，促进企业公平竞争，提高企业效率，推动经济发展。

4.营造有利于吸引外资、激活内资的营商税收环境。一方面，全面贯彻落实减税降费政策，降低企业负担，吸引外资企业和国内民资企业，稳定企业存量，扩大企业增量，提升企业质量。另一方面，有效协调粤港澳三地不同的税收制度，既要发挥港澳地区税负低的优势，引进先进技术和高端人才；又要适当调整内地税收制度，缩小三地税负差异。

二、做好粤港澳大湾区税收协调是营造良好营商税收环境的关键

税收协调是指在粤港澳大湾区经济一体化发展中，为解决三地税收制度差异引发的矛盾，协同税收管理，避免重复征税，减少税收流失，公平税收负担，提高征管效率所采取的各种协商调整方法和解决措施。营造粤港澳大湾区良好营商税收环境，无法通过统一税制实现，只能采取税收协调的方法。

（一）通过税收协调有效实施三地不同的税收制度

粤港澳三地各自实行不同的税收制度：广东省适用中国内地的税制，税种相对较多；港澳地区税种相对较少。与东京湾区实行日本统一的税收制度，纽约湾区、旧金山湾区实行美国统一的联邦税制和同一湾区缴纳统一的州税、地方税不同，粤港澳大湾区税制不统一，税法级次不同，在实施中易产生矛盾和区域税收竞争。这些问题只有通过地区间的税收协调才能解决，也只有通过税收协调才能有效实施三地不同的税制。

（二）通过税收协调缩小三地税负差距

粤港澳三地除了税制有别之外，更重要的是税收负担存在差异。在直接税方面，如企业所得税税率，香港地区为16.5%，澳门地区最高为15%，内地则为25%；个人所得税税率，香港地区最高为17%，澳门地区最高为15%，加上所得补充税，总税负也不高于15%，而内地最高边际税率为45%，实际税负明显高于港澳地区。在间接税方面，香港地区没有开征类似内地的增值税和关税，海关只对烟酒等少数几种输入香港地区并在香港地区生产、消费的货物征收应课税品税（Dutiable Commodities Tax），该税占其税收收入总额仅为4%左右。澳门地区虽然开征营业税和消费税，但其营业税不是对营业额征税，而是根据行业性质和企业规模直接规定固定税额，每个企业每年只缴纳150澳元~500澳元，且4人以下的家庭工场免缴营业税；澳门地区的消费税是对烟酒等四类进口货物和物品征收，属于关税性质，征收范围小，总体税负不高。三地税负差异将引发粤港澳大湾区内的税收竞争，影响要素流通和市场发展，故需要通过税收协调缩小税负差距，避免恶性税收竞争。

（三）通过税收协调强化税收管理

1.粤港澳大湾区内的珠江三角洲地区，有两个经济特区和中国（广东）自由贸易试验区三个片区，其税收优惠政策和征管方式各有不同，易引发经济特区与自贸区之间、自贸区不同片区之间以及经济特区、自贸区与其他地区之间税收征管方面的矛盾，亟需税收协调。

2.由于粤港澳大湾区内各个城市群经济发展水平的差异，使得其财政收入水平不同，税收征管手段亦有所不同。经济相对发达地区的信息化水平较高，采用现代化征管手段；而经济发展水平相对较低的地区，税收征管手段相对落后，容易引发征管矛盾，亟需税收协调。

三、相关政策建议

（一）加强法制建设，建立税收协调制度

要做好税收协调，实现协调目标，必须注重制度建设，推动制度创新，建立健全税收协调制度，用制度规范行为，用制度衡量效果。通过制度明确粤港澳大湾区税收协调的目标、机构、内容、程序、手段、方法，使税收协调做到有法可依，有章可循。基于此，一是要解放思想，大胆进行理论探索、制度创新；二是要善于借鉴国际经验，参考他国行之有效的制度；三是要认真总结粤港澳大湾区的实践经验，建立符合自身特点的税收协调制度。

（二）健全税收协调机构，定期组织联席会议

健全组织机构是执行制度的前提和加强管理的保证，建议在粤港澳大湾区建设领导小组的领导下，由国家税务总局和海关总署牵头，组织粤港澳三地税务和海关等相关部门，建立跨部门税收协调机构。配备专职人员，负责调查、研究粤港澳大湾区内不同税制的实施效果，及时处理税制实施和税收征管中发现的问题，建立定期联席会议制度，提出改革建议和协调办法。

（三）解决税制实施和税收征管矛盾，消除市场壁垒

粤港澳大湾区税收协调要解决影响要素自由流动的税制障碍，降低制度性交易成本，消除市场壁垒。具体可以从以下方面着手：

1.关税制度与管理的协调。港澳地区实施完全自由贸易政策，对出入境货物和物品基本不征收关税，内地则对进口货物和部分物品以及部分出口货物征收关税。为促进内地与港澳地区贸易的发展，应在落实内地与港澳签订的《关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称“CEPA”），相互对原产地为对方的进口货物实行零关税的同时，通过税收协调适当降低内地关税总水平，对粤港澳大湾区生产所需的紧缺原材料和内地有竞争力的产品进口，实行低关税甚至零关税，进一步促进人才、货物、服务、融资、技术的流通和贸易发展。

2.其他商品税的协调。港澳地区除了基本没有征收关税外，征收的其他间接税也很少，而内地则以征收间接税为主，其收入在税收总收入中占据较大比重。因此，需要通过税收协调逐步降低内地的间接税特别是增值税负担。根据世界税制改革的潮流和自身经济发展的需要，中国内地实施减税降费政策，推动经济高质量发展，自2019年4月1日起，进口货物原适用16%增值税税率的，税率调整为13%，原适用10%增值税税率的，税率调整为9%，企业税负明显降低。但与周边国家相比，内地增值税税制还有优化空间。建议进一步调整税制结构，减轻间接税负担。

3.直接税的协调。这是税收协调的重要内容。港澳地区税制以直接税为主，税种少、税率低；采取单一属地管辖权。内地对所得征税实行的是属人和属地双重管辖权，即同时实施居民管辖权和所得来源地管辖权。内地与澳门地区和香港地区先后签订避免双重征税安排，从制度上避免了对所得和财产的双重征税。内地除了给予境外已纳税额抵免外，对在粤港澳大湾区工作的境外（含港澳台）高端人才和紧缺人才，按内地与香港地区个人所得税税负差额给予补贴，并对补贴免征个人所得税。建议在此基础上，加大税收优惠力度：（1）为了吸引更多海外高端人才到粤港澳大湾区工作，对在港澳地区工作的珠江三角洲高端人才，如果其所得已经在港澳地区依法纳税，回到内地则不需要再补缴税款。（2）所得税税制的协调应有利于激励创新。首先，应进一步提高企业所得税研发费用加计扣除比例，建议加计扣除提高到100%。其次，为了吸引高端人才，应将个人所得税综合所得适用的最高边际税率由现行45%逐步下调至40%、35%，优化税率结构；建立3%（或5%）至35%的五级逐级扩大差距的超额累进税率，以降低税负。再次，对回国工作的具有博士学位或副高以上职称的高端人才转让研究成果的收入，在一定时期内给予减免个人所得税的优惠。最后，建议将目前珠江三角洲的经济特区、自贸区、示范区的税收优惠制度，扩大到粤港澳大湾区内的整个珠江三角洲地区，以平衡税收负担。（3）建立高端智库，吸引高端人才。高端智库是吸引人才的重要载体，是储备人才的重要基地。为有效吸引高端人才、加快粤港澳大湾区发展，应在粤港澳大湾区特别是四个核心地区构建高端智库，吸引海内外高端人才，从而增强软实力，提升创新能力。在税收政策上，建议对粤港澳大湾区内高端智库成果的转让所得，在五年内免征企业所得税和个人所得税，对在智库工作的人才给予个人所得税优惠政策。

4.税收征管协调。（1）加强粤港澳大湾区税收政策宣传培训，让企业了解税收管理制度、征管办法和办税流程。（2）建立珠江三角洲与港澳地区税收信息共享机制，协商确定信息共享内容。（3）利用互联网建立粤港澳三地税收征管互助制度。如三地税务部门可相互委托办理税务登记、纳税服务、税源监控等。（4）建立反避税协调机制。粤港澳大湾区三地税务部门应通过税收协调明确反避税目标，建立反避税联合机构，健全情报交换和反避税制度，规范反避税操作流程，以减少税收流失。

5.税收争议协调。（1）对税收征管中产生的纳税人与税务部门之间的矛盾，可视情况采取不同的办法解决。如纳税人对税收制度和税收征管办法缺乏了解，可通过税务部门或中介机构为纳税人提供纳税服务来解决；纳税人对税务部门的税务处理决定不接受，可通过向作出税务处理决定的上一级税务部门申请行政复议，或向其管辖地的人民法院提起税务行政诉讼两种途径解决。（2）因粤港澳大湾区内不同地区税制差异引起的征管矛盾，可通过补充、修订已签订的内地与港澳地区避免重复征税的安排协调解决。（3）对珠江三角洲内的经济特区、自贸区、示范区与其他地区因税收优惠制度不同引发的矛盾，应通过逐步扩大经济特区、自贸区、示范区税收优惠制度的实施范围，让整个珠江三角洲地区享受同样的税收优惠待遇、平衡税收负担来解决。

（四）建立粤港澳大湾区协调平台，连通三地征管系统

粤港澳三地税收征管系统彼此独立，没有实现互联互通。一方面，在建设智慧城市、创建“数字政府”的背景下，应加快深圳等地的粤港澳大湾区大数据中心建设，综合运用大数据、云计算、人工智能等技术，整合、优化三地征管手段，实现网络连通、信息畅通。另一方面，借助新一轮科技革命、产业革命契机，鼓励珠江三角洲城市与港澳地区共建国际化科研平台，合作建立税收征管模拟实验室、税收管理创新中心、反避税研究中心等，推动粤港澳三地征管手段融合，进一步提高税收管理水平。