优化“一带一路”税收情报交换机制 提升征管合作质效
作者：吴志峰 石赟 季洁 作者单位：国家税务总局无锡市税务局
税收情报交换是打击跨境逃避税行为的一柄利器,也是当前国际税收透明度建设的重要内容。2013年至2019年，我国与“一带一路”沿线国家（地区）货物贸易总额累计超过7.8万亿美元，对沿线国家（地区）直接投资超过1100亿美元，在促进当地经济发展和解决就业方面取得了显著成效。随着“一带一路”建设的稳步推进，经济活动全球化与税收征管本土化带来的跨境涉税信息不对称、税收争议等问题日益凸显，加强“一带一路”税收征管合作特别是开展税收情报交换显得尤为紧迫和重要。为此，本文通过分析沿线国家（地区）情报交换现状、存在问题及国际经验，对优化“一带一路”税收情报交换机制、提升税收征管合作质效，提出相关建议。
一、“一带一路”沿线国家（地区）情报交换的现状
目前，“一带一路”沿线国家（地区）通过签订双边税收协定、税收情报交换协定、多边税收征管互助公约、金融账户涉税信息自动交换标准等方式，初步建立了情报交换网络。
（一）双边税收协定
政府间签订的避免双重征税协定是覆盖面较为广泛的一种双边条约，在“一带一路”沿线64个国家（地区）中，54个国家（地区）与我国签订了双边税收协定。这些协定均涵盖了情报交换条款，并对其内容和范围作出了规定，确立了我国与沿线国家（地区）税收情报交换的基本模式，奠定了我国与沿线国家（地区）开展税收征管合作的基础。
（二）税收情报交换协定
为防止有害税收竞争，经济合作与发展组织（OECD）于2002年发布了《税收情报交换协定范本》。该协定范本旨在通过加强情报交换促进国际税收征管合作。与双边税收协定相比，税收情报交换协定的各项规定更为细致，内容涵盖了专项情报交换、境外税务检查、机密性要求、费用分担等内容，操作性也更强。截至2020年4月，我国已与巴哈马、阿根廷、开曼等10个国家（地区）签订了税收情报交换协定，在打击利用避税港避税方面发挥了重要作用。
（三）多边税收征管互助公约
《多边税收征管互助公约》（以下简称《公约》）旨在通过开展国际税收征管合作，打击跨境税务违法犯罪。在税收情报交换方面，《公约》明确了五种情报交换方式，包括：应请求的情报交换、自动情报交换、自发情报交换、同期税务检查和跨境税务检查。2011年6月生效的修订版《公约》，更加强调了情报交换合作的双向性，突出了多国参与和情报交换的灵活性，并设置了保留条款。截至2020年2月，共有137个国家（地区）加入《公约》，其中沿线国家（地区）有33个。我国于2013年签署了《公约》，于2017年起正式执行。
（四）金融账户涉税信息自动交换标准
2014年7月，OECD发布了《金融账户涉税信息自动交换标准》（Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters，以下简称《标准》），为加强国际税收合作、打击跨境逃避税提供了强有力的依据。《标准》分为《主管当局间协议范本》（Model Competent Authority Agreement，MCAA）和《共同申报准则》（Common Reporting Standard，CRS）两部分。各国税务机关之间自主协商签订协议，一般先签署MCAA，后续执行CRS。CRS规定了金融机构识别、收集和报送非居民个人和机构账户信息的相关要求和程序。缔约方金融机构应按照CRS向税务机关报告账户相关信息，再由缔约方进行信息交换。截至2019年12月，共有108个国家（地区）承诺实施CRS，其中，涉及“一带一路”沿线国家（地区）31个。我国已于2018年9月与其他国家（地区）税务主管当局完成了第一次辖区间的信息交换（见表1）。
二、“一带一路”沿线国家（地区）情报交换存在的问题
虽然税收情报交换网络在“一带一路”沿线国家（地区）已初步建立，但从交换机制的覆盖面、交换意愿、掌握税收信息能力及局限性等方面看，仍存在一些问题和不足，影响了情报交换的质量和效率。
（一）现有机制覆盖不全、条款可操作性不强
就我国而言，尽管已经与“一带一路”沿线大多数国家（地区）签订了包含情报交换条款的双边税收协定，但是仍有10个国家处于协定“真空”状态，《公约》《标准》也未能全面覆盖周边国家（见表2）。且早期签订的税收协定中情报交换条款相对简单，指导性弱，时效性差，质量参差不齐，难以满足当前形势下对情报交换的需求。
（二）部分“一带一路”沿线国家（地区）参与情报交换意愿不高
“一带一路”沿线国家（地区）税收情报交换的畅通依赖于更多国家加入情报交换网络，而发达国家和发展中国家参与情报交换的意愿不尽相同。发达国家基于其完备的国内法律制度及优良的技术条件能够更加充分享受税收情报交换带来的益处，而发展中国家因为法制、技术等条件限制可能无法获得立竿见影的效果。“一带一路”沿线国家主要是发展中国家，政治、经济等各项因素叠加，导致税收情报交换在维护本国税基方面的作用微弱，进而造成积极性和参与度较低。
（三）“一带一路”沿线国家（地区）掌握税收信息能力不足
伴随着数字经济的高速发展，国际避税方式更加多样化和复杂化。跨国企业可通过规避设立常设机构、转让定价、混合错配、改变投资架构等激进的税收筹划方式逃避纳税义务。同时，跨境电子商务飞速发展带来的贸易隐蔽性与凭证虚拟性也对税务机关的税收征管带来了新挑战。一方面，沿线国家（地区）的国内情报交换法律体系尚不健全，对税收及相关信息的获取没有强制性。另一方面，沿线国家（地区）的税收信息化建设普遍较为滞后，缺乏应对高度复杂的海量税收信息的能力，导致情报交换的质量和效率低下。
（四）现有机制规则下发展中国家发声维权难
目前，包括我国在内的“一带一路”沿线国家（地区），主要在发达国家制定的情报交换的规则下行动，难以从根本上维护自身税收权益。一方面，以OECD为代表的发达国家制定的国际税收规则和主导的国际税收合作实践，处处体现着以发达国家税收利益为先的目的，发展中国家始终处于被动和从属地位，合理税收利益难以得到有效维护；另一方面，联合国作为发展中国家发声的舞台，在国际税收合作领域的作用渐趋式微。对《联合国税收协定范本》《发展中国家转让定价操作手册》的修订不能从根本上反映发展中国家的诉求和保护发展中国家的利益。
三、税收情报交换的国际借鉴
在全球范围内，一整套税收情报交换相关制度体系已建立并趋向完善。自2008年Heinrich Kieber案以后，世界各国都迫切希望获取隐匿在避税港和离岸金融中心的本国纳税人信息，国际税收情报交换在实践中取得快速发展。
（一）全球税收论坛：同行审议、技术援助
2000年，OECD创设税收透明度和信息交换全球论坛（Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes，以下简称“全球税收论坛”），旨在阐释避税地带来的纳税遵从风险，促进税收事项信息交换。2009年9月，为响应二十国集团（G20）推进实施税收透明度和信息交换标准的号召，OECD对全球税收论坛进行改组并赋予其新的职能，即监督与促进各国对税收透明度标准的执行。目前，全球税收论坛共有161个成员，所有成员都承诺实施专项情报交换（Exchange of Information on Request,EOIR）国际标准。此外，还有100多个国家和地区承诺实施自动情报交换（Automatic Exchange of Information，AEOI）。
全球税收论坛主要通过实施详尽的同行审议程序，对所有成员的情报交换标准进行深度监督，检查各国的法律制度和实践是否符合国际税收透明度原则。论坛近期还设立了信息自动交流同行审议小组，以推进其有效执行AEOI标准。另外，全球税收论坛一直为其成员提供日常援助，帮助它们有效地执行国际标准。鉴于目前成员中55%是发展中国家（88个），论坛制定了大规模的技术援助方案，以确保发展中国家（地区）成员能够充分受益于该标准。技术援助的方案内容包括：新成员入职培训计划，含强化中期指导和能力建设；培训、开发和提供工具，以协助标准的实施；与相关区域机构密切合作，促进特定区域税收透明度和信息交换的发展；根据成员的需要量身定制技术援助。全球税收论坛还组织主管当局会议，交流税务信息、分享最佳实践，促进了所有成员之间的实际合作。
（二）税收征管论坛：加强合作、建立CTS
创设于2002年的税收征管论坛（Forum on Tax Administration，FTA）经过十多年的发展，目前有53个成员国，已成为各成员国税务局在局长层面进行沟通协作的平台。FTA税收情报交换主要包括以下几个方面：坚持情报交换必须建立在多边基础上，以更好地进行国际合作；实施情报自动交换，发挥银行作用；加强国家（地区）间的税收合作，统筹行动，提高税务管理水平；建立援助机制，为发展中国家（地区）提供技术和资金支持；建立统一传输系统（Common Transmission System，CTS），保护数据安全和纳税人的机密。
同时，在促进国际税收合作方面，FTA实施了两个项目：有效利用CRS收集的信息，扩展和增强CTS系统使用。项目在确保CRS数据质量、全面性、可用性的基础上，着眼于创新数据分析方法和风险评估，鼓励各成员国家（地区）就使用CRS数据的新方法展开合作，最大限度发挥其应对和遏制逃税行为的效力。这些对于我国推进“一带一路”税收征管合作机制发展具有重要借鉴和参考意义。
（三）G20：推动《公约》开放、CRS出台
G20一直倡导在税收情报交换标准上对发展中国家予以特殊照顾。2009年伦敦峰会上，G20提出了“通过采取多边信息交换等方式，让发展中国家在新的税收合作环境中获得利益”，要求《公约》扩围，并在内容上作出实质性修改和调整。2010年OECD和欧委会对《公约》进行了修订，并开放给全球所有国家签署加入，包括发展中国家，这使得发展中国家能够在新的税收合作环境中获益更多。在2013年圣彼得堡峰会上，G20再次提出发展中国家应该从更加透明的国际税收体系中受益。为让所有的国家都能进行自动情报交换，呼吁尽快建立一个能适用于发展中国家、新的情报交换标准。在G20的推动下，OECD于2014年出台了自动情报交换新全球标准（CRS），列出了需要交换的金融账户信息、需要报告的金融机构、所涵盖的不同类型的账户和纳税人，以及金融机构应遵循的常见尽职调查程序。2019年7月6日，OECD发布的数据显示，自2018年以来，已有超过90个司法管辖区根据CRS参与了全球透明度倡议，交换了4700万个离岸账户的信息，总价值约为4.9万亿欧元。通过自动交换金融账户信息提高透明度的国际努力正在逐步改善税收合规性，并为各国政府提供具体成果。
四、优化“一带一路”沿线国家（地区）情报交换机制相关建议
为提高我国国际税收管理水平，维护国际税收利益和经济安全，推动“一带一路”税收征管合作机制不断向前发展，加强国际税收情报交换已成为我国的必然选择。对此，笔者有如下几个方面的建议。
（一）完善税收情报交换协定网络
推动更多“一带一路”沿线国家（地区）加入税收情报交换网络，构建完整的交换体系。一是加快与沿线国家（地区）双边协定谈签进度，及时修订老旧条款。我国需在现有协定的基础上加快与缅甸、东帝汶等国家谈签包括税收情报交换条款在内的双边税收协定，构建完整的双边税收情报交换法律体系。同时，尽快修订早期签订的双边税收协定中不符合当前形势的情报交换条款，对税收情报的范围、方式、费用负担等予以明确，以适应当前的税收情报交换工作要求。二是推动沿线国家（地区）加入《公约》、CRS等多边协定。在沿线国家（地区）推广现有的多边协定，推进沿线国家（地区）了解条约并加快签订进程，不断扩大多边税收协定在沿线国家（地区）覆盖面。
（二）打造“一带一路”情报交换体系
一是主导搭建“一带一路”沿线国家（地区）税收情报交换平台。作为“一带一路”倡议的提出国以及税收情报交换的主要提请国，我国应尽快联合“一带一路”沿线国家（地区）税务主管部门、税收研究机构成立税收情报交换平台，发布情报交换实施手册，明确相关机制各环节的程序、时间限制、费用分摊标准等关键内容。二是推动创建“一带一路”沿线国家（地区）情报交换协定范本。加强对沿线国家（地区）税收情报交换工作的研究，创建符合沿线国家（地区）金融水平、征管现状、信息化水平的情报交换协定范本，制定情报交换标准，提高沿线国家（地区）主动加入协定的意愿，提升沿线国家（地区）情报交换效率和水平。
（三）健全国内情报交换法律体系
完善我国税收相关法律体系，夯实税收情报交换法制基础。首先，修订完善《中华人民共和国税收征收管理法》及相关税收法律，明确涉税信息获取权利。赋予税务机关向金融机构查询取得涉税信息的权力，明确税收情报交换的证据效力，以满足金融账户涉税信息自动交换的基本要求。不断提高我国国际税收征管协作机制相关协定（协议）及国内法立法级次。其次，完善金融政策法规，保障信息安全。完善《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等有关银行保密义务的规定，列明保密例外条款，消除涉税情报交换壁垒；同时，增加信息保护条款，强化对纳税人个人金融隐私权和信息数据安全的保护，并设置相应的配套责任体系。最后，更新《国际税收情报交换工作规程》（国税发〔2006〕70号，以下简称《规程》），提高交换质效。进一步细化《规程》中情报交换的种类、范围、保密性、管理程序等具体程序，确保情报交换工作“接地气”、有效率。
（四）加强“一带一路”沿线国家（地区）税收征管能力建设
税收情报交换专业性强、操作要求高，需要大量素质高、外语好、业务精的专业性人员和稳定高效的征管系统。第一，培养税收人才，建立专业高效团队。发挥“一带一路”税收征管能力促进联盟的作用，通过“一带一路”税务学院为沿线各国（地区）税收情报交换工作人员提供培训，切实提高业务素质，促进沿线国家（地区）税收征管水平整体提升。同时，选拔培养熟悉沿线国家（地区）税制、税收征管模式以及信息化的税收情报交换精英人才，发挥辐射效应，推动情报交换人才队伍发展壮大。第二，大力发展信息化，夯实税收征管基础。一方面，协助“一带一路”沿线国家（地区）建立信息基础设施，根据税收情报传递需求，通过政府间合作，分阶段分区域组建信息化发展共同体，提升沿线国家（地区）的信息化水平，为涉税信息系统建设打好基础。另一方面，主导开发适合“一带一路”沿线国家（地区）税收情报交换的信息系统，推进数字化和“区块链”技术应用，建立安全、高效、共享的税收信息数据库，切实提高税收情报交换科技创新应用水平。
