如何理解拜登的增税计划与OECD的“双支柱”方案

中国税务报  2021年05月12日

作者：朱青   作者系中国人民大学财政金融学院教授

美国总统拜登上任不久就准备推出一项雄心勃勃的“美国就业计划”，该计划效仿20世纪30年代罗斯福总统，通过基础设施投资来拉动经济，促进就业。

拜登政府计划在未来的8年中，增加对基础设施、清洁能源生产、照料经济等领域投资，金额大约2万亿美元。但这一计划面临的最大问题是投资的钱从哪儿来。长期以来，美国联邦政府偏重通过债务融资取得财政收入，其宏观税负很少突破30%，比西欧和北欧国家平均低10个百分点以上。长期靠发债筹资，联邦政府的债务规模不断加大。特别是全球新冠肺炎疫情暴发以后，联邦政府进一步加大了财政赤字规模，2020财年达到了3.2万亿美元，占国内生产总值（GDP）的15.2%。国会预算办公室（CBO）预计，2021财年联邦政府赤字率将达到10.3%。常年赤字必然导致债台高筑，到今年3月联邦政府债务已经达到28万亿美元，债务率（国债余额占GDP的比重）也远超过100%。政府的巨额债务从代际关系上看势必加重后代人的经济负担，同时会对财政本身造成一定的伤害。2020年，联邦政府债务的净利息支出已经达到GDP的1.6%，占整个联邦财政支出的5.3%。按照CBO预测，联邦政府的净利息支出到2030年将占GDP的2.2%，2050年甚至会高达8%。控制债务规模已经是美国政府不得不面对的问题。一方面是压缩赤字和控制发债，另一方面是大规模基建需要巨额资金，拜登政府面临相互矛盾的选择，最后不得不下决心走增税这条路。

从政治角度考虑，增税就要向富人和大公司“开刀”，拜登政府确实也是这么打算的。美国的小企业都不需要缴纳公司所得税，只有股东人数超过100人、股票可以上市交易的C型股份有限公司才需要缴纳公司所得税。对于这些比较大的企业，拜登政府计划将联邦公司所得税税率从目前的21%提高至25%~28%，使其收入占GDP的比重从目前的1%左右重新回升到2017年特朗普税改之前2%的水平。为了防止美国公司因国内加税而将利润转移到国外，拜登政府还准备修改全球无形资产低税收入（GILTI）税制，即将美国海外子公司全球无形资产低税收入的最低税率从10.5%提高到21%。也就是说，美国公司所得税税率提高以后，即使美国跨国公司把利润转移到海外低税区甚至是避税地，这部分利润负担的最终税负也不能低于21%。

美国为本国公司海外利润制定最低税的思路与经济合作与发展组织（OECD）目前通过包容性框架制定全球最低税的方案（支柱二）正好吻合。所以，拜登政府上台后对支柱二表现出了极大的热情。2021年1月19日美国参议院财政委员会就财长被提名人耶伦举行了听证会，会上耶伦表示：“OECD正在更新全球税收规则以阻止公司所得税的逐底竞争（race to bottom）。”“拜登政府将寻求一个综合性的多国协议，以建立有效最低税收规则的方式来更新全球税收规则，防止全球利润转移，并确保公司支付其公平份额的税收。我们将追求这样一种方式，在保持公司竞争力的同时，减小美国公司目前在海外活动中可以享受的优惠。”“OECD所倡导的全球最低税能够阻止全球破坏性的公司所得税的逐底竞争，并有助于抑制有害的利润转移。”同时，耶伦在会上暗示拜登政府所主张的全球最低有效税率可能会超过法国在支柱二框架内提出的12.5%。

4月8日，美国向包容性框架135个国家发了一份文件，明确指出“美国将通过立法致力于改革最低税，并通过支柱二建立强健的全球最低税制度。”

美国当然清楚，如果让OECD在支柱二问题上顺应美国的意图，把全球最低有效税率制定得高些，就必须在支柱一问题上让步。支柱一是OECD“解决数字对税收的挑战”行动计划中最重要的部分，它要针对数字化企业的利润在居住国和市场国之间重新划分征税权。

特朗普政府主张在支柱一方案中加进所谓“安全港”条款，即让跨国公司自己决定是否适用支柱一的规定。拜登政府上台后，为了在支柱二方面获得最大利益，一反特朗普政府对支柱一不支持的态度。财政部部长耶伦曾多次表示美国会积极地参加OECD的“双支柱”谈判，不再坚持“安全港”的条款。但美国认为，支柱一尤其是其中的金额A主要是针对美国互联网公司的，因为金额A主要适用于提供自动数字服务的企业（如谷歌、脸书、亚马逊云等）和面向消费者经营的数字化企业，而这些企业中美国公司占主导，一旦支柱一在全球推行，美国数字化企业就要将自己剩余利润的一部分分配给市场国或用户国供其征税。美国政府当然不希望看到这种情况发生，但如果将支柱一“一棍子打死”，支柱二也将“胎死腹中”。

为了在这个问题上求得最大公约数，美国政府在4月8日分发给包容性框架国家的文件中提出了一个全新思路，即支柱一不能仅适用于数字化的大公司，而是应当适用于所有行业的大企业。为了简化并便于操作，纳入支柱一管理范围的企业应根据其营业收入和利润率的排序情况进行挑选，全世界不应超过100家，但金额A的数量也不应因此而减少。美国提案中称，选中的这100家大型跨国公司是从国际市场上受益最大、最依赖无形资产赚取利润的，也最有能力承受支柱一所带来的遵从成本。根据福布斯杂志2019年按照营业收入的排序，世界上100家最大的公司中，美国有34家，中国25家，欧洲24家，日本8家，韩国3家。从国家分布中可以清楚地看出，虽然美国有一些大公司（包括互联网公司）要被纳入支柱一的管辖范围，但与此同时不少欧洲公司、中国公司也要被纳入其中。美国的意图非常明显，即决不能让支柱一成为美国公司的“刀俎”。

对于美国提出的新建议，很多国家还在观望。OECD税收项目的负责人帕斯卡首先表态，他认为：“美国的建议会重新启动谈判，这是非常积极的。这是一个严肃的建议，会给国际谈判和美国国会都带来成功的机会。和平比什么都重要，它将稳定新冠肺炎疫情后的国际所得税制度。”从帕斯卡的表态中多少可以看出一丝无奈。因为，一旦国际社会否决了美国的新建议，OECD过去在这个领域所做的努力可能化为泡影，欧洲国家可能通过数字服务税（DST）“各自为战”，美国也将在“301条款”的大旗下再次挥舞起关税大棒，经济数字化很可能引发新的“税收战争”。

继帕斯卡表态之后，爱尔兰财政部部长多诺霍最近发声。他的态度与帕斯卡截然不同，认为OECD与美国就全球最低税率达成的新协议必须顾及爱尔兰目前12.5%的税率。多诺霍表示：“大国在规模、地理位置、资源、工业遗产和房地产以及物质和持久性方面具有优势，而小国不具有这些优势，所以需要用税收政策作为合法的杠杆来弥补缺陷。爱尔兰长期实行的12.5%的税率是一个公平的税率，同时在健康税收竞争的范围内，它能够满足基础设施投资的财政资金需要，也能够鼓励投资、增长和创新，这一切都是爱尔兰产业政策的核心。”爱尔兰目前是欧盟国家中公司所得税税率比较低的国家，长期靠低税率吸引外国投资，一旦不具备低税优势，其公司所得税税基估计会缩水20%，这是爱尔兰难以承受的。欧盟国家中荷兰和卢森堡的公司所得税名义税率虽然不低（前者为21.7%，后者含各种附加后为24.94%），但税制中含有大量的优惠政策，导致实际税负较低，所以两国目前也对美国最低税的建议反应冷淡。

就全球最低税问题，OECD目前左右为难：如果“得罪”了美国，“双支柱”方案很可能泡汤；如果违背了低税国的意愿，包容性框架内部可能出现分裂，同样难以达成国际共识的方案。现在正是考验国际社会团结和智慧的时候，希望“双支柱”方案在经过一波三折之后最终有一个各方面都满意的结局。